Все истинно верующие да разбивают яйца с того конца,
с какого удобнее. Решение же вопроса: какой конец
признать более удобным, по моему скромному разумению,
должно быть предоставлено совести каждого.
Джонатан Свифт, Путешествие Гулливера, гл. IV
Дискуссия о пенсионной стратегии завершилась тем, чем и была должна. Соперников развели по разные стороны ринга, каждый уверен, что прав. Но положение неравное: одни участвуют в пенсионных дискуссиях и готовят аналитические доклады, а другие проводят законопроекты в Госдуме.
Через пару дней после слов Дмитрия Медведева, что разногласия по пенсионной стратегии в прошлом, Минтруд внес ее в правительство. Разумеется, так и не договорившись с тремя экономическими ведомствами по ключевым вопросам. Новая версия стратегии не опубликована. Обсуждать важный документ предпринимателям и экспертам разрешили, но знать, какие замечания учтены, им не обязательно.
Президенту правительство сдало доклад о законах, нужных для реализации стратегии. Что в нем — неизвестно. Радость дискуссии с несговорчивым Минтрудом была омрачена и зрелищем утверждения Госдумой законопроектов, вводящих с 2013 года дополнительные взносы за работников, занятых на вредных производствах.
Результатов большой пенсионной дискуссии немного, они противоречивы:
1) снижение накопительного взноса с 6% до 2% перенесено с 2013 на 2014 год,
2) желающие продолжат накапливать 6%,
3) стаж для получения максимальной пенсии составит 35, а не 40 лет,
4) тариф для самозанятых после 2-кратного роста в 2013 году расти не будет.
Тем временем Институт экономической политики им. Гайдара (ИЭП) выпустил доклад о том, как надо поменять пенсионную систему. Он вызвал большой интерес СМИ, хотя в огромной степени совпадает со статьей, опубликованной в начале сентября в «Вопросах экономики» ключевым автором доклада Владимиром Назаровым. ИЭП предложил радикально упростить пенсионную систему, трансформировав пенсию в пособие по бедности при утрате трудоспособности.
Каковы аргументы в пользу этого варианта?
Необходимость реформы. Пенсионные тарифы в России на 31%, а расходы на пенсионное обеспечение — на 21% выше, чем в ОЭСР. Повышать нагрузку на зарплаты нельзя. Но отношение числа пенсионеров к работникам из-за раннего выхода на пенсию, низких требований к стажу и пенсионного возраста, неформальной занятости — всего 1/1,3. Через 20 лет оно почти достигнет 1/1.
Коэффициент замещения. Сейчас отношение средней пенсии к зарплате составляет 35%. На знамени сторонников распределительной системы вышита рекомендация МОТ: коэффициент не ниже 40%. Но этот показатель в России рассчитывается некорректно. Не учитывается, что с пенсий не берется подоходный налог. Сравниваются, в отличие от развитых стран, средние, а не медианные выплаты. Поскольку пенсии варьируются меньше зарплат, сравнение средних дает меньший коэффициент, чем сравнение медиан. Наконец, МОТ говорит о пенсионере, на иждивении которого находится супруг.
Повышение пенсионного возраста. Система разбалансирована, и, казалось бы, это лучшее лекарство. Но в крупных дозах оно залечивает пациента до общественного недовольства, а в малых — помогает нескоро и несильно. Чтобы волнений не было, повышение пенсионного порога надо начать с госслужащих и бюджетников. Его можно «разменять» на повышение зарплат (предложив это и части досрочников). Но возможность стремительно уходит: рост зарплат чиновников и бюджетников запланирован на ближайшие годы, а об изъятии пенсионной льготы они еще не знают.
Повышение порога для остальных может быть постепенным, растянутым на долгие годы (по 1-2 месяца в год). Или (другой вариант) более резким, но только для молодежи (в обмен на резкое снижение ее взносов в распределительную систему). Тогда придется чем-то замещать выпадающие доходы. А медленное повышение порога сделает эффект отсроченным и слабым. Особенно если дать работникам, как предлагает ИЭП, выбор: получать меньшую пенсию в нынешние сроки или большую, но позже. Действуя по принципу «избиратель не должен чувствовать себя ущемленным», сэкономить на повышении пенсионного порога невозможно. А политической воли на непопулярные шаги нет. Значит, нужен отход от классической модели пенсионной системы.
Пороки классической системы. Классическая пенсионная модель стимулирует ранний выход на пенсию, сокращение личных сбережений, пренебрежение к здоровью, образованию и квалификации, популизм (население стареет и голосует за увеличение распределительных выплат). Унифицированная пенсионная система любого типа далека от оптимальности: одним мешает копить на дорогостоящую операцию, другим — расплатиться по ипотечному кредиту. Все риски концентрируются на государстве. Обрушились акции, работники перешли в неформальный сектор, снизился ВВП — пенсионерам не объяснишь, почему пенсии упали.
Выход — вернуть людям отобранную у них около 120 лет назад Отто фон Бисмарком ответственность за обеспечение старости. Они лучше государства знают, сколько им надо будет денег, откуда их взять. Тем более что в постиндустриальной экономике пенсионерам будет проще повысить и получить новую квалификацию, найти оплачиваемое занятие, сохранить здоровье.
Новая модель. Взамен сложной, четырехуровневой пенсионной системы, дизайн которой для «нормального» человека непостижим, а каждая подсистема обложена множеством правил и ограничений, снижающих ее эффективность, предлагается трансформировать пенсию в пособие по бедности в случае нетрудоспособности. Все, что сверх, — добровольные инвестиции. Такой подход устраняет и противоестественное принуждение к убыточным инвестициям, (см. здесь и здесь), и завышенные распределительные ожидания.
Тупо- и остроконечники получают, как сестры, по серьгам. Одни — возможность накапливать на пенсию и пониженное фискальное бремя. Другие — прогрессивное по доходам пособие: богатым оно не назначается (проводится проверка нуждаемости). Пособие может финансироваться из обычных налогов и призвано довести доходы получателей до прожиточного минимума пенсионера (см. монографию Назарова). Сейчас средняя пенсия (9176 рублей в октябре 2012) выше прожиточного минимума на 65%. Отдельно финансируются самые крупные расходы пожилых людей — медицинские.
Нет нужды привязывать это пособие к определенному возрасту: нетрудоспособность может наступить в 70, а может — в 30 лет. А главный противник такой системы — ПФР, ведь потребность в его услугах устраняется полностью. Налоги администрирует ФНС, а пособия распределяет соцстрах.
Шаги к новой модели. Увы, переход от сложной модели к простой при отсутствии политической воли очень сложен. Это самая проблемная часть доклада. Первая мера — замедление индексации пенсий. Шаг совершенно необходимый: нынешние проблемы вызваны многократным волюнтаристским повышением базовой пенсии (начиная с монетизации льгот). Но возможность в любой момент, в угоду электоральным потребностям повысить пенсии на 10-15% обесценивает любое правило индексации. Нужна защита от властного популизма, а ее предложить в рамках пенсионных альтернатив невозможно.
Вторая мера — добровольное откладывание выхода на пенсию на 5 лет (с возможностью в любой момент войти в программу и выйти из нее) в обмен на повышение пенсии на 15-25% относительно базового уровня за каждый год участия в программе. Отложив выход на пенсию на 5 лет, ИЭП предлагает людям получать вдвое большую пенсию. Довольно щедрая программа для тех, кто собирается жить долго. Но она дает системе экономию лишь на несколько лет. И психологический эффект подготовки к повышению пенсионного возраста сомнителен: граждане согласятся на него лишь в обмен на увеличенную пенсию.
Систему досрочных пенсий ИЭП предлагает заменить страхованием утраты здоровья и заработка. Его тариф будет зависеть от оценки риска заболеть из-за работы на «вредном» месте. Шаг разумный, но потребует недюжинной бюрократической работы, которую можно делать годами, и непрост в администрировании. А балансировать систему досрочных пенсий ИЭП предлагает медленнее, чем правительство. В 2018 году, по варианту ИЭП, тариф составит 2-4%, а одобренный Госдумой закон предписывает довести их до 6-9% в 2015 году. Изложенная в докладе позиция — компромисс, выработанный совместно с РСПП, цитирует «Газета.ру» Александра Шохина (до сих пор союз был против повышения взносов).
К избыточному усложнению системы ведет и повышение требований к стажу, необходимому для выхода на пенсию. За ним легко просматривается повышение пенсионного возраста. Многокритериальность выплат (они зависят и от того, сколько человек проработал, и от того, сколько взносов заплатил) запутает население. Разумнее повышать страховой компонент пенсий. Но для этого снова нужен запрет увеличения пенсий по политическим мотивам.
Главная проблема перехода к новой модели – из чего платить пенсии по старым правилам, когда все больше работников будет выплачивать в систему пониженные взносы и копить самостоятельно. Понимая выплаты нынешним пенсионерам как выполнение социального долга, ИЭП предлагает делать это за счет нефтегазовых доходов, приватизации, а в случае крайней нужды поднять НДС и газовый НДПИ. На такое самоотречение политическое руководство страны едва ли пойдет: на что тогда проводить Олимпиаду, футбольный чемпионат, повышать зарплаты силовикам, отстраивать Сколково, развивать госэнергохолдинги?
Многозадачная среда. В итоге ИЭП предлагает сложную, многозадачную систему. Для людей старшего возраста — не снижать пенсии, увеличить расходы на соц- и медобслуживание, их эффективность. «Молодым» пенсионерам и людям предпенсионного возраста — предложить добровольный поздний выход на пенсию. Средним и младшим возрастам — усложнить вход в распределительную систему (повысить стаж и пенсионный возраст), повысить эффективность накоплений. А тем, кто еще не вошел на рынок труда, — предложить новую систему: снизить фискальное бремя, свести госгарантии к страхованию от бедности и стимулировать добровольные инвестиции.
Многозадачность такой реформы превышает нынешние способности бюрократического аппарата. Он может бороться за что-то одно — и против чего-то другого. Поэтому и накопительная система осталась нелюбимым пасынком: у государства уже была «родная» распределительная. Реформу по данному сценарию можно провести в небольшой развитой демократии. Сложность возникла из стремления Назарова сделать переход от бездумного патернализма к системе, ориентированной на человеческую способность рассуждать и планировать, мягким и безболезненным. Возможно и это, но только под руководством бюрократа уровня Ли Куан Ю.
Впрочем, в Рим ведут все дороги. Можно прийти туда и двигаясь волею Минтруда в противоположном направлении. Это произойдет, когда пенсии снова опустятся к уровню прожиточного минимума пенсионера. При этом система, отягощенная льготниками, досрочниками и низким пенсионным возрастом, останется очень дорогой для налогоплательщиков. Но сманеврировать за счет нефтегазовых доходов тогда уже не получится: газ подешевеет, а запасы уйдут на масштабные инфраструктурные проекты.