История вопроса
Пенсионная реформа стала одним из основных политических сюжетов осени по недоразумению. В 2011 году, до того как политическая обстановка в стране обострилась, либеральное крыло в правительстве рисовало себе будущее так: вот пройдут выборы, на них победит «наш кандидат». Первые годы после выборов — традиционно идеальное время для непопулярных, но необходимых реформ. Это окно возможностей откроется в 2012-2013 годах, рассуждали либералы. И поручили ученым обновить «Стратегию-2020», чтобы была понятна карта необходимых реформ.
Пенсионная глава «Стратегии» оказалась не бесспорной, но весьма содержательной. Руководившие ее подготовкой Ксения Юдаева (теперь начальник экспертного управления президента) и Татьяна Малева (теперь руководитель Института гуманитарного развития мегаполиса при правительстве Москвы) предложили постепенно повышать пенсионный возраст и ввести дополнительный тариф для работодателей, чьи работники имеют право на досрочные пенсии. Повышая пенсионный возраст на несколько месяцев в год, можно было довести его к 2030 году до 63 лет для мужчин и женщин. Так же мягко можно и повышать тариф для предприятий, чьи работники получают досрочные пенсии (шахтеры, северяне, бюджетники — всего 40% занятых в легальной экономике). Минимальные требования к трудовому стажу, после которого работник может претендовать на трудовую пенсию, «Стратегия» предлагала повысить с 5 до 15-20 лет.
Разумеется, все случилось вопреки первоначальным планам. Горожане вышли на улицы, политики стали беспокоиться. Никакого окна для непопулярных реформ не появилось. Перспективу повышения пенсионного возраста Владимир Путин и Дмитрий Медведев отмели сразу.
Весной, передавая руководство правительством Медведеву, вернувшийся в Кремль Путин очень волновался за политическую обстановку в стране и экономическую — в мире. Казалось, что новый вал кризиса не за горами. Поэтому в июле были приняты экстренные поправки в бюджет-2012, которые чуть не пошагово расписали стратегию правительства на случай повторения сентября —ноября 2008 года.
Но совсем откладывать в долгий ящик пенсионную реформу не стали; в своих инаугурационных указах Путин поручил разработать стратегию к осени. Имея при этом в виду, что субсидирование федеральным бюджетом Пенсионного фонда надо сокращать.
К осени паника в коридорах власти на предмет «новой волны кризиса» улеглась. А задание срочно разработать пенсионную систему с уменьшенным дефицитом, но без повышения пенсионного возраста осталось. Вот недоразумение!
Споры о проценте
Минтруд решил задачу очень просто, арифметически. У ПФР дефицит? Но вот же они, деньги: перечисляются в накопительную систему, инвестируются Внешэкономбанком, а также «непонятными» негосударственными пенсионными фондами (НПФ) и управляющими компаниями. Доходность далеко не всегда превышает инфляцию. Ликвидировать или снизить накопительные взносы — и проблем с дефицитом у ПФР не будет, рассуждают вице-премьер по социальным вопросам Ольга Голодец и министр труда Максим Топилин.
Одобренная медведевским правительством пенсионная стратегия предлагает уменьшить взносы в накопительную систему с 6% до 2%, а стаж, после которого можно рассчитывать на «полноценную» пенсию, — до 40 лет. До этого выходить на пенсию, по концепции Минтруда, можно, но она будет уменьшенной. Очевидно, что это (в отличие от предложенного в «Стратегии-2020» повышения до 15-20 лет стажа, необходимого для оформления любой трудовой пенсии) — плохо закамуфлированное повышение пенсионного возраста. Довольно резко предлагает Минтруд увеличить тарифы для самозанятых (нотариусы, адвокаты, индивидуальные предприниматели) и взносы работодателей, чьи работники имеют право на досрочные пенсии.
С уже накопленными сбережениями (2,3 трлн рублей) ничего не произойдет. Но и общий уровень нагрузки на оплату труда (22%) правительство снижать не собирается. Хотя это было бы логично: отменяется принудительная госуслуга — отмените и платеж, единственным назначением которого было эту услугу финансировать. В дальнейшим Минтруд собирается предоставить гражданам выбор — продолжать перечислять в накопительную систему жалкие 2% или полностью «уйти» в распределительную схему. Увы, предоставление будущим пенсионерам права самим распоряжаться существенно большей частью взносов с зарплаты даже не рассматривается.
Путин продемонстрировал, что относится к пенсионной стратегии правительства как к сугубо предварительному документу: «Я сам внимательным образом ознакомлюсь со всеми положениями стратегиями». В обсуждении стратегии, отметил он, будут участвовать члены правительства, отвечающие не только за социальные вопросы, но и за экономику. Это тоже важная ремарка. Путин в курсе: Минфин и Минэкономразвития с пенсионной стратегией не согласны. А Ксения Юдаева открыто высказалась против снижения накопительных взносов: это лишит экономику средств для долгосрочных инвестиций. Споря с вариантом Минтруда, Минфин не раз дал понять, что «продержится» без резкого снижения субсидий бюджета Пенсионному фонду. Но социальный блок кабинета министров было уже не унять — он всерьез решил отнять у финансовых зубров возможность «бесконтрольного и безответственного распоряжения деньгами населения».
Путинское поручение правительству красиво начинается (организовать широкое общественное и экспертное обсуждение проекта стратегии), но бессмысленно заканчивается: обеспечить до 15 декабря внесение правительством в Госдуму соответствующих законопроектов. По-хорошему, обсуждать пенсионный вопрос можно в течение пары лет: вопрос сложный и важный. А если через 2 месяца законопроекты должны быть в Думе, все обсуждения должны быть закончены еще вчера. Обсуждение пенсионной стратегии началось на нескольких площадках, включая Открытое правительство. Но каковы «пределы его компетенции», насколько готовы правительство и Кремль к тому, что в результате дискуссии придется все сделать наоборот задуманному, — совершенно неизвестно.
Пенсии и инфраструктура
Одним из основных игроков в борьбе за сохранение пенсионных накоплений стали компании, рассчитывающие на длинные сбережения, которыми распоряжаются ПФР и НПФ, как на источник, за счет которого можно финансировать свои инвестпрограммы. У государственных РЖД, ФСК, «РусГидро» и т. д. гигантские инвестпланы. Нужно строить авто- и железные дороги, обновлять локомотивный парк, строить новые энергомощности и линии энергопередач, осваивать Дальний Восток… Часть денег на это по обсуждаемым в правительстве планам должен предоставить за счет пенсионных накоплений Внешэкономбанк. Уберите накопительные взносы — и возможностей найти в стране небюджетное финансирование для длинных инфраструктурных проектов станет меньше. А потребность в длинных деньгах никуда не денется. Это сильно тревожит Минфин и Минэкономразвития.
Но стоит ли будущим пенсионерам горевать об отмене накопительной системы, если в ближайшие годы большая часть накоплений будет вложена в проекты типа моста на остров Русский? Едва ли. Пока инфраструктурные госпроекты в России очень дорогие, далеко не всегда нужные, они сопровождаются гигантскими откатами и, как следствие, могут принести доход лишь при госсубсидиях.
По доброй воле мало кто из нынешних 30-40-летних даст личные деньги на обновление парка локомотивов РЖД и новые энергосети. И будет прав. Принуждать наемных работников к столь высокорискованным инвестициям — очень странная политика со стороны государства. Конечно, она приведет к повышению финансовой грамотности: пенсионеры поймут, что потерять деньги можно не только в финансовых пирамидах, но и вложив их в госпроекты. Но времени накопить на пенсию самостоятельно у них уже не будет.
Вопросы для дискуссии
Все это не значит, что бежать от обязательных накоплений нужно как черт от ладана. Но регулировать эту индустрию надо по принципу безопасности и доходности инвестиций, а не по принципу «кому у нас нужнее всего деньги». Значит, требования к управляющим пенсионными деньгами и их политике должен устанавливать, грубо говоря, Центробанк, а не правительство. А к управлению нужно допустить отечественные и иностранные финансовые институты, которым население может доверять, а не лишенные до сих пор даже корпоративного статуса ПФР и НПФ.
Выбор пенсионной политики должен стать результатом общественного договора. Готово ли общество платить из своего кармана льготные пенсии госчиновникам, судьям, военным, бюджетникам, северянам, шахтерам? Предпочитает систему с относительно высокими пенсиями и высокими налогами или хочет налогов пониже, соглашаясь на пенсию поменьше? Готово ли общество к тому, что величина пенсий (в отношении к средней зарплате на момент выплаты пенсии) будет величиной нестабильной, зависящей от доходов госбюджета и результатов инвестирования накоплений? Или предпочитает пенсию пониже, но с гарантированным минимумом?
В августе средняя пенсия составила 9164 рубля — ровно 35% от средней зарплаты в стране. Всем понятно, что такой коэффициент замещения высокий и неустойчивый. Может быть, надо записать в законе, что трудовая пенсия гражданина, проработавшего не менее 20 лет, не может быть ниже 20% средней зарплаты на момент выплаты? При этом снизив соцвзносы с оплаты труда как минимум в 1,5 раза и оставив заботу об остальной части пенсии на усмотрение работника (при полной поддержке этих забот налоговыми льготами)? Должны ли вообще госпенсии зависеть от взносов работника? Или дело государства — гарантировать минимальную пенсию, оставив прочее на усмотрение людей?
Вопросы, которые следовало бы обсудить в ходе общественной и экспертной дискуссии, на этом не заканчиваются. Предпочитают ли граждане в принципе заботиться о своей пенсии (накопительная система)? Или считают, что их дело — «отблагодарить» предшествующее поколение, а о них самих пусть заботятся потомки (распределительная система)? При этом с проблемой старения населения плохо справляются обе системы. В распределительной увеличение продолжительности жизни и откладывание начала работы с 20 до 23-24 лет ведет к прямому падению пенсионных выплат.
Накопительная система приходит к тому же результату, но через падение доходности пенсионных инвестиций. Например, сейчас с падением доходности бондов растет число американцев, вынужденных работать после 65 лет, пишет управляющий директор Pimco Джеймс Мур.
Для обсуждения альтернатив нужны хорошие актуарные расчеты. Пока Минтруд их не подготовил, отделавшись совершенно безответственной декларацией, что после 40 лет стажа российские пенсионеры смогут получать в течение 20 лет пенсию в 40% своей зарплаты. Евгений Якушев из «Пенсионных и актуарных консультаций» подсчитал, что при заложенных чиновниками показателях коэффициент замещения снизится к 2050 году до 20-30%, а не вырастет до 40%. Декларации Минтруда не подкреплены расчетами и не являются со стороны государства обещанием типа «вы платите в систему X — получаете из нее Y».
Общественный договор
Но ни о каком общественном договоре на тему пенсий нельзя говорить, пока не придумана форма, в которой государство может дать гражданам гарантии выполнения обещаний спустя 20 лет. К личным словам доверия нет, ведь, к примеру, все чиновники, кто принимал активное участие в выработке пенсионной стратегии в 2000-2001 годах, сейчас этими вопросами не занимаются. Большинство уже не на госслужбе. Их не догонишь и не призовешь к ответу за невыполненные обещания.
В основе договора должно лежать проверяемое и выполнимое при данных условиях со стороны государства обещание. То есть пенсии примерно в 20%, а не в 40% средней зарплаты (на момент выплаты пенсий). Снижению планки обещаний должно соответствовать снижение обязательств по уплате взносов с оплаты труда. И должен быть прописан долгосрочный механизм поддержания пенсий на этом минимальном уровне — в каких случаях для этого нужно прибегать к повышению взносов, а когда использовать доходы от приватизации, госимущества, дивиденды по акциям госкомпаний, нефтегазовые доходы бюджета и т. д. И никаких сложных пенсионных формул, которые государство может менять хоть по 10 раз в год!
Сейчас население совсем не верит государству и ничего от него в плане собственной пенсии не ждет. Это очень удобный момент для того, чтобы договориться о понятной системе: государство гарантирует минимальную пенсию, а об остальном будущие пенсионеры думают сами, инвестируя на свой страх и риск. Это честнее, чем заставлять население вкладывать в убыточные госпроекты, надеясь на их субсидирование потомками. И честнее, чем, как предлагает Минтруд, просто поддерживать нынешние высокие пенсии в рамках распределительной системы. Делать это при уменьшающемся количестве работников в отношении к числу пенсионеров все равно долго не удастся, если только не повышать взносы. А повышать некуда — экономика уйдет в тень.