Нелепое изгнание Алексея Кудрина из российского правительства чуть более года спустя стало приносить свои плоды. Без всякой иронии — значимые результаты. Не в госуправлении, конечно, а в аналитике. Но именно ее сейчас больше всего не хватает для принятия правильных управленческих решений — ну или людей, умеющих делать на основе аналитики правильные выводы.
Первый из этих результатов — доклад Комитета гражданских инициатив о том, почему не следует реализовывать написанную Минтрудом Концепцию развития пенсионной системы. К этому заключению, конечно, можно задать немало вопросов. Мне кажется, в нем преувеличенно оптимистично оценена созданная в России модель обязательного пенсионного накопления. И не учитывается риск потери этих денег в результате их инвестирования в «откатные» и непродуктивные государственные инфраструктурные проекты вроде дорожного или железнодорожного строительства. Тем не менее из опубликованных к настоящему моменту работ непублицистического характера заключение КГИ — наиболее разумный анализ последствий реализации политики, продвигаемый социальным блоком правительства Медведева.
Вторым плодом кудринского изгнания стал опубликованный неделю назад обширный доклад ЦСР об изменениях политических настроений россиян летом-осенью этого года. Конечно, Михаил Дмитриев и Сергей Белановский начали свою работу до создания КГИ (см. интервью с Дмитриевым и заметку об одном из политических докладов ЦСР). И продолжили бы ее и в отсутствие КГИ. Но его финансовая поддержка позволила провести более масштабное, чем в предыдущих докладах, социально-политическое исследование. И кстати, что особенно ценно, участие КГИ в подготовке работы не повлияло на объективность оценки потенциальных перспектив самого Кудрина как политического лидера (см. стр. 91-94 доклада, где говорится, что он часто колеблется в собственных решениях и не четко излагает свою позицию).
И вот третий плод, лучший из трех, опубликованный 1 ноября доклад Института проблем правоприменения при Европейском университете в Петербурге о функционировании правоохранительных органов и опыте ее реформирования в других странах. Вадим Волков, руководящий этой работой вместе с Эллой Панеях, обещает, что в ноябре на основе этого анализа будет подготовлен альтернативный план реформы (6-я глава доклада). О некоторых положениях этой работы уже рассказывал в ВШЭ один из его авторов Кирилл Титаев.
Как ни странно, спрос на подобный анализ есть. Новый глава МВД Владимир Колокольцев несколько раз признавал, что медведевское реформирование милиции не дало значимых результатов. Он всерьез думает об отмене палочной системы, введении особого порядка расследования для «уголовных проступков» — мелких преступлений, радикальным снижением бюрократической отчетности и т. д. Впрочем, о радикальном изменении функций и сокращении численности сотрудников МВД Колокольцев пока не говорил. А реформаторские поползновения были и у предшественников Колокольцева. Наиболее серьезным планом реформы МВД была попытка Дмитрия Козака и Бориса Грызлова (2000-2001) разделить милицию на федеральную криминальную полицию и муниципальную милицию. В итоге этот план оказался примерно там же, где и местное самоуправление в целом.
Названные выше плоды показывают, чем в принципе может стать в своем развитии КГИ. Потенциально это своего рода think tank — классический аналитический центр, имеющий свое видение важнейших экономических, политических и социальных проблем, заказывающий лучшим исследователям их проработку и продвижение в СМИ, парламенте и т. д. Примерно так работают Heritage, Brookings, American Enterprise Institute, Council on Foreign Relations, Hoover Institution и другие крупнейшие «танки». Они нанимают лучших исследователей как на отдельные проекты, так и фултайм и продвигают идеи, в которые верят.
Но, в отличие от КГИ, эти «танки» 1) существуют на пожертвования множества граждан и организаций, плюс на доходы от своих эндаументов, 2) раскрывают свои источники финансирования, 3) раскрывают хотя бы основные направления затрат. Поддержка таких организаций, как и другая благотворительность, уменьшает налоговое бремя. Пока КГИ от всего этого страшно далек. Информации о зарегистрированном полгода назад «Фонде Кудрина по поддержке гражданских инициатив» не найти. «Основные средства Фонда составят имущественные пожертвования российских физических и юридических лиц», – говорится на сайте Комитета, но поступили ли они, из чего финансируется текущая работа КГИ, и каков его годовой бюджет – неизвестно. Данные о проектах Комитета, мягко говоря, фрагментарны. В разделе «Публикации» на сайте — не подготовленные для комитета доклады ЦСР, ИПП при Европейском университете и даже не заключение самого комитета о пенсионной реформе, а статьи из СМИ. Структура комитета, функционал его членов непонятны. Ну и т. д. — вопросы можно множить.
Собирается ли КГИ двигаться в сторону практик лучших think tanks, пока неочевидно. Но в случае, когда фонд спонсирует высказывания на важнейшие темы (реформа МВД, пенсии, отношение к политическим лидерам), знать источники финансирования необходимо просто для того, чтобы потом непроясненность этого вопроса не бросала тень на сами отстаиваемые КГИ меры. При условии, конечно, если те же правоохранительные органы не будут гоняться за гражданами и организациями, перечисляющими средства в Фонд Кудрина.
Впрочем, если отбросить эти соображения, то следует признать, что промоутируемый КГИ доклад ИПП-ЕУ о правоохранительных органах — это уникальная работа, выше всяческих похвал (с одной оговоркой — к нему не прикасалась рука редактора). Основанный на многочисленных интервью и опросах, исследовании судебно-криминальной статистики и эмпирической практики взаимодействия граждан и бизнесменов с системой следствия и суда, доклад он выстраивает аналитическую модель того, как устроена и как функционирует правоохранительная система, что движет ее участниками, каковы их стратегии поведения в различных ситуациях.
ИПП показал, откуда берется вал «разнородной и несистематизированной отчетности», для фальсификации которой даже держат специальных сотрудников. Как работа подразделений и отдельных сотрудников оценивается по статистическим валовым показателям. Это приводит к тому, что «зашитые» однажды в работу милиционеров негативные практики (фабрикация документов, давление на подозреваемого) уже не поддаются искоренению — без них невозможно выполнение достигнутых когда-то целевых показателей. В такой системе любой «брак», выявленный последующей инстанцией, к которой приходит дело (приостановка расследования, возвращение дела прокурором, оправдательный приговор), — негативный показатель, повод для дисциплинарных санкций. «Права на добросовестную ошибку для обвинения не предусмотрено, и оно вынуждено добиваться обвинительного приговора любой ценой», — пишут исследователи.
Каждый работник, беря дело, должен при такой системе стимулов сначала оценить шансы на успех и не может в ходе расследования менять своего мнения о виновности фигуранта. Дежурные сначала пытаются «раскрыть» преступление, а потом его регистрировать. Следователи — сначала убедиться, что удастся корректно оформить доказательства, а потом возбуждать дело. Это сдвигает реальный момент установления виновности к самым ранним стадиям расследования (все решения, которые должны приниматься «на выходе», реально принимаются «на входе»): вина устанавливается не судом, а прокуратурой, доказанность обвинения — по оценкам следователя, а доказанность вины – в начале следствия, на стадии привлечения к уголовной ответственности. В итоге оперативник отвечает за то, что привел обвиняемого (и не может поменять мнения по ходу расследования), а следователь — за то, что дело пройдет в суде.
Та же система стимулов заставляет полицию «играть» с квалификацией обвинения, предъявляя фигуранту наиболее тяжелый состав, желательно «групповой» (они ценятся «дороже»). И любой ценой избегать регистрации «глухарей» — ситуаций, когда дело есть, а обвиняемого нет. До сих пор все попытки отменить «палочную» систему привели лишь к ее усложнению. Волков, Панеях и их коллеги проанализировали каждый показатель, по которому отчитываются сотрудники правоохранительной системы, показав, на какие действия он провоцирует полицейских. И суды как часть той же системы: «палку» ставит следующая по цепочке структура.
Система категорически не умеет «давать задний ход и исправлять собственные ошибки». В вопросе о вине подозреваемого они просто вынуждены доверять друг другу начиная с момента, когда мнение сформировалось у оперативника. Все остальное — формальности, с этого момента фигурант может смело считать себя осужденным. Понятно, что в такой системе не обойтись без пыток: сами полицейские осуждают их только в случае явной намеренной фальсификации уголовного дела и только если фигурант не считается «преступным элементом», изоляция которого — безусловное благо.
Последней в эту цепочку встраивается исправительная система — ФСИН. Как показал экономист Антон Табах на семинаре «Тюремная экономика» в Сахаровском центре, в результате Россия входит в число 15 мировых лидеров по количеству заключенных на душу населения. На первом месте в этом списке США, но их мы опережаем на 55% по количеству сотрудников ФСИН в расчете на одного заключенного. На содержание контингента система тратит 81% получаемых из бюджета средств и абсолютно закрыта для контроля.
Пошагово расписанные стратегии, правила и нормы поведения сотрудников правоохранительной системы — очень хорошая основа для ее реформирования. До сих пор сотрудники системы могли говорить, что «гражданские» не понимают основ ее функционирования, теперь у них этой возможности нет. Осталось написать план реформы.