Эпопея с обсуждением бюджета и госдолга длилась несколько месяцев. Это порождало в России обычную радость («В США проблемы!») и массу наивных вопросов. Тревога «простых граждан» и злорадство осведомленных растет. И то, и другое кажется мне неуместным. Ниже несколько вопросов о происходящем в США, которые мне пришлось слышать в последние дни, и краткие ответы на них.
1. Грозил ли США дефолт в ближайшее время?
До начала «зомби-апокалипсиса» оставался один день? И да, и нет. Объективно – нет: в мире есть гигантское количество денег, владельцы которых охотно отдадут их США в долг. Даже по низким ставкам. Несмотря на «угрозу дефолта», 10-летние американские облигации продолжают торговаться с доходностью всего 2,7%. Если инвесторы всерьез ожидают, что какой-либо эмитент облигаций не сможет по ним расплатиться, они требуют более высокой доходности.
Перед дефолтом 1998 года российские краткосрочные бумаги торговались с номинальной доходностью выше 120%. А доходность греческих 2-летних бумаг в сентябре 2011 года превышала 74%. С облигациями минфина США ничего подобного не происходит. Правда, выросла стоимость страховки от дефолта (CDS), но не сильно, и лишь 16 октября.
Бюджетный дефицит в США снизился с кризисных 10% ВВП (в 2009 году) до 4% и в ближайшие годы продолжит уменьшаться. Благодаря низким процентным ставкам в ближайшие 10 лет уровень госдолга должен снизиться с 73% до 68% ВВП, по оценке Бюджетного управления Конгресса (CBO). Это цифры, не вызывающие тревоги. Госдолг Греции в отношении к ВВП вдвое выше.
Реальные проблемы с госдолгом у США возможны не раньше 2020—2030-х годов.
В то же время скорый дефолт – не сказка. Администрация США не может брать в долг, сколько пожелает. На увеличение долга она должна испрашивать разрешение у законодателей. Чтобы обслуживать долг при сохранении дефицита бюджета, нужны новые займы. Республиканцы увязывают очередное разрешение повысить долговую планку с урегулированием вопроса, как понижать бюджетный дефицит. А противоречия по этому вопросу преодолеть очень трудно.
Без повышения лимита госдолга у США будет меньше возможностей на выплату уже взятых долгов. Это приведет к неминуемому дефолту, но не прямо сегодня (17 октября). У минфина есть возможность временно перераспределять средства между разными статьями расходов. За счет умеренного сокращения внутренних расходов Штаты могут продержаться без новых заимствований месяца 3-4.
Совсем без заимствований в течение 2014 финансового года расходы (при выполнении всех платежей по имеющемуся долгу) пришлось бы сократить на 20% (около 5% ВВП). Это вчетверо больше секвестра, так пугавшего многих аналитиков на рубеже 2012/13 годов. Если при этом не трогать критически важные расходы, остальные траты придется сократить на 48%.
Все это последствия добровольного отказа от увеличения долгового бремени. Россия, Греция, Аргентина, Таиланд и другие страны оказались в ситуации вынужденного дефолта. А у США он может быть только добровольным. Имея легкую и дешевую возможность рефинансировать долг, страны обычно его выплату не прекращают. Последний отказ крупной западной экономики платить по долгам случился в 1933 году, автор решения — Адольф Гитлер.
2. Грозит ли США дефолт в отдаленном будущем?
И да, и нет. Пока обслуживание долга стоит Штатам очень дешево. Дефицит уменьшается, экономика оживает. Рост экономики способен серьезно снизить долговую нагрузку на бюджет. Но если рост долгое время будет вялым, государство утащит экономику в новый долговой кризис. По базовому прогнозу CBO, в ближайшие 30 лет госдолг вырастет с 73% ВВП до 112%, а к 2072 году – вообще до 192% ВВП. Это очень большая цифра. При этом CBO исходит из того, что ежегодные доходы бюджета с нынешних 17% ВВП к концу столетия постепенно вырастут до 25%.
К счастью, этот сценарий не будет для Штатов неожиданным. Его уже много лет обсуждают политики и экономисты. Варианты решения банальны: повысить налоги (в долгосрочной перспективе – в 1,5 раза), уменьшить расходы или ускорить экономический рост. А в реальности – то, другое и третье вместе, в разных пропорциях. Вот почему в последние годы американцы открыли яростную борьбу против офшоров.
Именно угроза неблагоприятного развития событий в 20-30-летнем будущем заставляет республиканцев и демократов так долго и яростно обсуждать сценарии бюджетной политики.
Нынешний «добровольный дефолт» – это попытка предотвратить будущий, весьма отдаленный. Поэтому споры концентрируются вокруг оплаты медпомощи: по прогнозам CBO, с нынешних 4,7% ВВП расходы на Medicare и Medicaid вырастут к 2050 году до 9,9% ВВП, а к 2088 – до 14,6% ВВП. С таким ростом расходов ни одна страна не справится.
3. Так будет дефолт?
Прямо сейчас – нет. Дедлайн будет сдвинут на 3-4 месяца. Долговой предел будет повышен до уровня, отодвигающего следующую возможность дефолта на февраль 2014 года, а госрасходы будут урезаны до января. За это время можно будет договориться об очередном бюджете. Финансовый год в США начинается 1 октября, но страна вошла в него без утвержденного бюджета. На случай, если договориться не удастся, есть несколько экзотических вариантов временного разрешения долговой проблемы (раз и два).
Добровольный дефолт был бы безрассудством – он сильно ударит по банкам (для них облигации – аналог кэша), американской и мировой экономике. Рынок госдолга США очень велик – $16,7 трлн. Потрясения на нем сильно поднимут все процентные ставки, замедлят экономику, снизят до нуля доверие к финансовым инструментам. Упадет фондовый рынок, фирмы и частные лица начнут экономить. Уже сейчас проблемы с госдолгом вызывают рост кредитных ставок. Вероятность дефолта на 30-летнем горизонте значительно выше, но у политиков есть масса (непопулярных, впрочем) способов его предотвратить.
Впрочем, даже дефолт не будет катастрофой. Ведь он вызван не экономическими, а политическими причинами. Поругавшись вволю на Штаты и задрав поначалу процентные ставки, инвесторы будут вынуждены их снизить, признавая, что капризный эмитент генерирует достаточно денег, чтобы платить по долгам.
4. Американские политики так и будут спорить о потолке госдолга ежегодно, заставляя весь мир нервничать?
Всего 2 года назад в США были аналогичные споры о повышении долгового лимита. Они закончились понижением долгового рейтинга. Стоит ли вгонять весь мир в панику так часто?
Политический механизм управления госдолгом в Штатах очень несовершенен. Пороги заимствования устанавливаются в номинальных цифрах (нынешняя – $16,7 трлн), а отказ парламента их повысить грозит дефолтом. Было бы намного правильнее устанавливать пороги в процентах ВВП. А несогласие повысить лимит госдолга должно приводить не к дефолту, а к автоматическому повышению налогов или сокращению расходов. Но объяснить политикам, заискивающим перед избирателями, что лучше перейти к такому механизму управления долгом, будет непросто.
5. Пора ли сбрасывать доллары?
Нет, не сейчас. Конечно, американские политики делают все, чтобы подорвать доверие к доллару. Но решить эту задачу не под силу даже им. Вся нынешняя дискуссия – не про дефолт и не про доллар, а про то, находится ли в здравом уме американское правительство. Безумной политикой можно вызвать у всего мира отвращение к доллару. Но это дело долгое – в отсутствие альтернатив еще как минимум пару десятилетий доллар будет оставаться мировой резервной валютой.
6. Это кризис демократии?
Да, в авторитарных режимах политики не спорят месяцами об экономической политике. Дурацкие экономические решения принимаются без обсуждения. Споры о важных проблемах – преимущество, а не недостаток демократии. Но американским политикам крайне трудно договариваться друг с другом из-за политической поляризации.
Чтобы были приняты решения, подобные предложенным в предыдущем пункте, должна появиться влиятельная «третья сила» (или рационально мыслящие депутаты в лагерях обеих партий), которые заставят политиканов прислушиваться к голосам экономистов, не устраивая игры в «русскую рулетку». Иначе вера в американские институты будет подорвана.
7. Хорошо ли жить без правительства?
В определенном смысле слова американский дефолт уже случился. С 1 октября государство не платит госслужащим – не выполняет своих обязательств. Многие госорганы работают вполсилы: во внеочередные отпуска отправлено около 800 тысяч из 4,1 млн федеральных служащих. Правда, большинство американцев этого не заметили.
Отсутствие чиновников сильнее всего чувствуют ветераны, инвалиды, люди с ограниченными способностями. Страдают лабораторные мыши, ровно как при российских неурядицах с госзакупками.
В экономике особенно сильно отсутствие чиновников сказывается на рынке жилья: соответствующий департамент отправил в отпуска 96% сотрудников. Из-за отсутствия чиновников трудно получить всевозможные разрешения и лицензии – но это лишь аргумент за то, что бюрократии нужно меньше. Американцы привыкают жить «без правительства», а студенты получили бесценный опыт на тему «как не надо управлять страной». Это отличный способ переосмыслить расходы – оценить, от какой части можно отказаться и восстановить бюджетный баланс.
Update. Утром 17 октября Барак Обама подписал одобренный накануне Конгрессом законопроект, родившийся в результате 11-часовых переговоров. Порог заимствований не повышен, но до 7 февраля американский минфин может выпускать облигации в пределах, в которых это необходимо для обслуживания долга. Если и к этому времени долговой порог не будет поднят, минфин в течение еще 4 недель сможет продолжить применение «чрезвычайных мер», чтобы избежать дефолта.
Госслужащие возвращаются из отпусков и приступают к работе. Финансирование правительства одобрено до 15 января (но на том уровне, на котором настаивали республиканцы). Если к этому времени бюджет-2014 не будет принят, чиновники снова выйдут в отпуска. В остальном демократы победили — республиканцам не удалось сократить расходы на программу медпомощи. Они жаждут реванша, так что осенне-зимние переговоры обещают быть очень тяжелыми. Республиканцы уже заявили, что в следующем раунде переговоров они будут категорически отказываться повышать налоги, а демократы — что не станут сокращать расходы.