Между коррупцией и неэффективностью: как найти золотую середину в системе госзакупок
Система государственных закупок в России традиционно считается зоной особого внимания. Среди ее основных проблем — нестабильность (ежегодно вносятся десятки изменений в нормативно-правовые акты), сложность и зарегулированность (объем выявленных Счетной палатой РФ в 2018 году нарушений составил 294,6 млрд рублей), а также коррупция и картелизация (сговор участников закупок для поддержания высоких цен).
Все это в значительной степени снижает эффективность использования бюджетных средств, неоправданно увеличивая расходы государства. На то, чтобы переломить негативные тенденции, во многом направлены усилия регулятора (Минфин) и контролера (ФАС) контрактной системы. При этом часто можно слышать, с одной стороны, о необходимости дальнейшего ужесточения наказания за картельные сговоры, усиления мер ответственности за несоблюдение правил заказчикам, плотного контроля за закупками в рамках реализации национальных проектов. С другой стороны, повышение прозрачности и эффективности системы связывают с упрощением механизма выбора поставщика.
Выглядит это эффектно: на теме борьбы с коррупцией в закупках на политическом небосводе взошло немало ярких звезд. Но вполне уместно тут вспомнить притчу о мудром филине, который предложил мышам, страдавшим от лесных хищников, стать ежами. На уточняющий вопрос «А как?» — мудрец ответил, что он стратег и тактическими мелочами не занимается.
Решение глобальной проблемы требует не кавалерийских наскоков в виде заплат на законодательстве или проверочных акций, а планомерной эволюции всей контрактной системы. Несомненно, контроль за контрактной системой необходим, и нарушения закона должны выявляться и наказываться. Однако «ужесточение контроля» нередко сводится к отдельным показательным поркам раскрытых картелей и пойманных за руку коррупционеров. Само по себе, возможно, это тоже полезно, однако мало обвинить в нарушении закона и даже возбудить административное или уголовное дело — нужно это сделать юридически чисто. Можно громко заявить о разоблаченном сговоре, а потом, стиснув зубы, слушать решение суда, согласно которому, к примеру, группа взаимозависимых компаний, не конкурирующих между собой, не может составлять картель, а значит — нарушений закона нет. Да, эти компании могли влиять на конкуренцию, но такие действия и квалифицировать, и доказывать нужно было иначе.
Именно данный нюанс почти развалил антикартельное дело, инициированное ФАС России, когда арбитраж Москвы в решении от 12 июля 2019 года указал на необоснованность обвинения в картельном сговоре ООО «Мега Фарма» и ЗАО «Фирма Евросервис», так как они представляют собой единый хозяйствующий субъект и не являются конкурентами. Хотя ФАС удалось оспорить это решение в апелляционной инстанции, до финальной точки тут еще далеко.
Также весьма спорными выглядят громкие заявления ФАС России о нарушениях закона при вложении средств в объекты незавершенного строительства и приобретение готовых объектов. Речь идет о довольно популярной схеме «обхода» закона о контрактной системе, когда конкурентный выбор подрядчика, который должен построить объект для заказчика, подменяется закупкой уже построенного конкретного объекта (а значит, без возможности конкуренции).
Однако «обход» закона не равен его нарушению. Необходимо не ставить «заплаты» разъяснительными письмами о том, что подобное делать не следует (учитывая, что ведомство и не наделено полномочиями давать разъяснения законодательству о госзакупках), а инициировать изменения в законодательстве. До тех пор же важна кропотливая и, главное, юридически грамотная работа антимонопольных, правоохранительных и надзорных ведомств.
В идеальном мире, рисующемся в тихих уютных кабинетах теоретиков от госзакупок, все выглядит просто и гармонично
С другой стороны, большие надежды регулятор возлагает на «упрощение» системы. Предполагается, что «упрощенная» система станет прозрачнее, а потому устойчивее к злоупотреблениям, а снятие ненужных бюрократических преград облегчит доступ подрядчикам и усилит честную конкуренцию между ними.
Действительно, чем проще — тем понятнее: бухгалтерские счеты понятнее компьютера, да и в ремонте дешевле. Однако устраняет ли «упрощение» возможность манипулировать результатом?
Есть масса способов нагреть руки даже на самом простом и прозрачном контракте, начиная от взимания мзды за само выделение средств на него и заканчивая установлением таких жестких условий, пойти на которые предприниматель может, лишь будучи уверенным, что приемка результатов исполнения будет к нему максимально лояльной. Кроме того, сам объект закупки может быть дешевым в приобретении, но крайне дорогим и малоэффективным при дальнейшем использовании, а то и вовсе ненужным. Одной из форм завуалированного воровства является закупка у «своего» подрядчика не особенно нужных работ по завышенной цене. Подобных примеров немало в сфере благоустройства, ремонтных работ, и т. п. И тут уместно вспомнить, что последними правками статью об обосновании закупок — и так довольно общую — вообще исключили из закона о контрактной системе.
В идеальном мире, рисующемся в тихих уютных кабинетах теоретиков от госзакупок, все выглядит просто и гармонично: надо установить минимальные сроки на проведение процедуры, требовать от подрядчика только согласия выполнить работы в соответствии с проектной документацией, без фиксирования конкретных материалов и оборудования, допустить до закупки максимально широкий круг участников, обосновывая свой выбор лишь ценой, и при этом карать рублем нерадивых исполнителей. Соответствующие изменения в закон о контрактной системе внесены Федеральным законом от 01.05.19 №71-ФЗ и вступили в силу с 01.07.19.
Однако рассмотрим, как работают на практике две революционные новации этого закона, — по мнению их авторов, хорошо себя показавшие.
Первая — отказ от описания в заявке участника подрядной закупки материалов. Теперь при наличии проектной документации от участника требуется лишь согласие работать по заявке и ценового предложения. Предполагается, что теперь заказчик не может придраться к неточности в заявке, а значит, будет честная борьба, выбор по лучшей цене и качественная работа в точном соответствии с проектом. Уже обсуждается вопрос распространения этой идеи и на закупки товаров. ФАС планирует включить ее во «второй» пакет поправок.
Однако говорить об успешности подхода несколько преждевременно, так как подрядные контракты на капитальное строительство и капитальный ремонт, как правило выполняются от нескольких месяцев до нескольких лет, а значит, пока технически отсутствуют результаты для оценок и выводов. Выборочный анализ некоторых закупочных документаций, проведенный экспертами Центра эффективных закупок Tendery.ru, показывает, что теперь «заточка» закупки под «нужного» подрядчика переместился с этапа работы закупочной комиссии на этап разработки проектной документации. Уже в проект закладываются нужные материалы (даже при формальном указании допустимости использования эквивалентов), которые подрядчику получить проблематично — они отсутствуют в свободном обращении, производятся под заказ и т. п. С другой стороны, при добросовестной закупке отказ от указания материалов влечет проблемы с качественной работой точно по проекту: чтобы выиграть тендер, подрядчику пришлось значительно упасть в цене, а на стройке кадры и материалы — две ключевые зоны экономии.
Второе новшество — радикальное сокращение сроков. Считается, что это повысит эффективность, упростит доступ для подрядчиков и тем самым стимулирует конкуренцию. Но насколько это нужно участнику закупки? То, что вполне разумно при закупке простых товаров, и то не всегда, учитывая нередкую необходимость переговоров с производителями, спорно при закупке работ. На изучение потенциальным подрядчиком многостраничной (а иногда многотомной) проектной документации при закупке до 2 млрд рублей теперь отводится всего неделя. За это время подрядчик должен успеть детально изучить многостраничный проект, проанализировать все явные и скрытые нюансы, понять реальную стоимость работ, за которые придется отвечать и рублем, и деловой репутацией.
Это в том случае, если подрядчик добросовестный. В то же время от нечистых на руку подрядчиков добросовестные заказчики фактически не защищены — требования по опыту устанавливаются только для работ от 10 млн рублей, а за день просрочки исполнений обязательств по такому контракту подрядчик заплатит немногим более 2000 рублей. Отметим при этом, что существующая система обжалования способна надолго парализовать любую закупку — не случайно ФАС России давно говорит о необходимости вводить в той или иной форме плату за необоснованные жалобы.
Можно действовать и по-другому: посмотреть, как в реальной жизни ходят пешеходы, а затем заасфальтировать протоптанные ими тропинки
Предполагается, что интересы государственного заказчика надежно защищены неустойками. Но вот, к примеру, руководство регионального департамента образования едва ли сочтет эффективной работу заказчика, который не смог ввести в эксплуатацию к 1 сентября школу, но отрапортовал о том, что принес в бюджет миллионную неустойку. Потому и вынужден заказчик искать пути обхода конкурентной закупки с непредсказуемым для себя результатом, не корысти ради, а для передачи контракта в руки проверенного и надежного подрядчика.
Увы, но реформаторы контрактной системы (возможно, из-за отсутствие собственного опыта проведения закупок) порой не понимают, что заказчики, отдающие контракты «своим» подрядчикам, далеко не всегда делают это ради мзды. Зачастую на скользкую дорожку нарушений или обхода норм законодательства их толкает невозможность достичь поставленной перед ними цели другими путями.
Это, безусловно, не оправдание — но повод задуматься о том, как вписать в строящуюся систему объективное положение дел. Можно проложить пешеходную дорожку так, как вздумалось планировщику, а потом воздвигнуть заборы, чтобы люди не могли с нее сойти. Но можно действовать и по-другому: посмотреть, как в реальной жизни ходят пешеходы, а затем заасфальтировать протоптанные ими тропинки.
Разумеется, описанное — вершина айсберга. Очевидно лишь, что ошибочно было бы упрощать картину, сводя все проблемы к коррупции и желанию отдать контракты, сулящие сверхприбыль, в «нужные» руки. Необходимо соблюсти баланс между обеспечением эффективности закупки для заказчика и конкурентным доступом подрядчиков к борьбе за контракты, не превращая последнее в самоцель. Это проблема, которую одним лишь «упрощением» или «ужесточением» едва ли можно решить.