Сегодняшняя ситуация с попыткой привлечения частного финансирования в развитие государственной инфраструктуры, от нацпроектов до проектов муниципального уровня, нередко напоминает детскую шутку «Купи слона!» Эта фраза произносится ребенком неоднократно с целью вывести собеседника из равновесия и разозлить его. При этом, разумеется, у предполагаемого продавца никакого слона нет, а покупателю он и не нужен.
В этой аналогии продавец слона — государство, а потенциальный покупатель — частный инвестор. Но даже если вам все же удастся приобрести столь неповоротливое животное, в сегодняшних условиях вы не сможете его сдвинуть с места. Ответом на все попытки будет топтание на месте. Единственный выход из столь неуютной ситуации — предложить слону морковку. Только тогда вы получите ручное животное, которое с радостью будет выполнять возложенные на него задачи в рамках национальных стратегий.
Национальная инфраструктура или план спасения
Напомним, что в мае 2018 года президент подписал Указ о развитии страны до 2024 года. На его основании правительство разработало 13 нацпроектов, от здравоохранения до науки. Документ предполагает, в частности, ускорение роста темпов экономического развития и инвестиций. Тогда же премьер отметил, что основным механизмом реализации нацпроектов будет государственно-частное партнерство (далее — ГЧП) — как инструмент, делающий возможным привлечение крупного и среднего бизнеса на условиях проектного финансирования на долгосрочный период. И вот уже летом 2018 года помощником президента Андреем Белоусовым было предложено изъять сверхприбыль у 14 крупных химических, горнодобывающих и металлургических компаний, которую те получили за счет девальвации рубля. После некоторых раздумий бизнес согласился инвестировать данные «излишки» во взаимно интересные проекты, если государство, в свою очередь, гарантируют стабильность условий их реализации. И речь идет даже не о средствах компаний с государственным участием, а именно о заинтересованных, назначенных, простимулированных, которые будут готовы вложить акционерный и кредитный капитал в развитие инфраструктуры. Далее, уже весной нынешнего года председатель Следственного комитета Александр Бастрыкин также предложил привлечь разбогатевших в 1990-е годы предпринимателей к реализации тех же нацпроектов с помощью правовых методов.
Такой недвусмысленный намек был принят с пониманием. Многие потенциальные инвесторы начали присматриваться к возможным проектам в регионах с учетом предоставленных возможностей. ГЧП — инструмент проверенный, защищенный федеральным законодательством, обширной судебной практикой. Но на практике оказалось, что, несмотря на наличие инструмента, в этом плане кое-чего не хватает. А именно — выделенных структурированных проектов.
Теория и практика
ГЧП — мост между публичной и частной стороной, который широко используется в нашей стране уже более 10 лет. По данным Национального центра ГЧП, в России с 2005 года было заключено более 3000 ГЧП-соглашений. По данным Национальной ассоциации концессионеров и долгосрочных инвесторов в инфраструктуру (НАКДИ), сейчас действует 246 концессионных соглашений (основной вид ГЧП-соглашений) стоимостью более 100 млн рублей. С учетом масштаба страны и потребностей в инвестициях для обновления действующей инфраструктуры, от ЖКХ до медицины, это чрезвычайно скромный результат. По тем же данным, на российском рынке ГЧП в прошлом году стадию коммерческого закрытия прошли 353 проекта — это в полтора раза меньше, чем в позапрошлом году.
Основная идея ГЧП состоит в объединении усилий государства и бизнеса в совместном вкладе активов в намеченный проект. Бизнес обеспечивает финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, инновационные подходы, создает новые формы организации производства — и все это в том числе с участием иностранного капитала. Со своей стороны государство обеспечивает возможность предоставления налоговых и иных льгот, гарантий, субсидий, но при этом осуществляет контроль и регулирует соблюдение общественных интересов. Так как построенная инфраструктура остается в собственности публичного партнера, частный партнер только управляет ею, но на долгосрочной основе (в среднем от 15 до 49 лет).
Сегодня как на федеральном, так и на региональном уровне определены профильные министерства и ведомства, отвечающие за реализацию инвестиционных проектов. Также в начале каждого года публикуются на соответствующих публичных ресурсах потенциальные объекты, которые можно рассмотреть частному инвестору на уровне тех же регионов. В качестве посредников в регионах работают «Агентства развития ГЧП», которые должны помогать публичному партнеру формировать существенные условия предлагаемых проектов, структурировать конкурсную документацию, вести переговоры с заинтересованными инвесторами.
В теории это звучит продуманно. Однако на практике даже на уровне предварительных коммуникаций начинается сбой, связанный именно с отсутствием первичной информации по проектам как таковой. На основополагающие вопросы инвестора по описанию объекта, необходимому объему финансирования, наличию регистрации прав собственности или объему износа поступают уклончивые ответы, которые мало того что не дают понимания, их еще и необходимо добиваться неделями, а то и месяцами. Чтобы убедиться в этом, достаточно просто попробовать направить предложение с желанием инвестировать в выбранные сферы в любой из регионов в общем порядке, на имя губернатора или мэра. Ответ с вариантами проектов к вам придет максимум в 10% случаев. Чаще всего вас будут перенаправлять из одного департамента, комитета, отдела в другой. Месяца через два вы в лучшем случае получите предложение внимательно изучить сайт администрации «где все написано».
Поощрять, а не наказывать
Отличительной особенностью ГЧП-проектов является продолжительный период их подготовки от идеи до старта (от года до нескольких лет). Отношения предполагаются долгие, надо все учесть, согласовать. В свою очередь, долгосрочный период самого проекта обусловлен необходимостью возврата частных инвестиций. Если говорить упрощенно, речь идет не о благотворительности со стороны частной стороны, а именно об инвестициях, где предполагается прибыль, — пусть через первоначальные частные вложения, но с возвратностью. Это может происходить через плату публичного партнера, тариф, субсидии, — закон предлагает разные варианты. На практике же выясняется, что региональные, а особенно муниципальные бюджеты ограничены в средствах, а предложенный тариф просто не окупаем, но при этом изменению не подлежит. Даже если региональные власти захотят построить программу по стимулированию инвесторов, не всегда есть гарантии, что такой порыв одобрит федеральный центр: самостоятельность в данном случае не сильно приветствуется.
Именно поэтому проблематика рынка ГЧП неотделима от проблем экономики — не экономики наказания, а экономики стимула. При этом на местах, отметим честно, не очень понимают и приветствуют инвестиционные порывы, тем более если они связаны с трудной и ответственной подготовкой ГЧП-проекта на фоне пристального контроля как со стороны федерального центра, так и всех сопутствующих инстанций от ФАСа до прокуратуры.
В результате не все инвесторы (если, конечно, это не компании с государственным участием или приближенные к таковым) доходят даже до стадии рассмотрения проектов более предметно. А когда удается что-то присмотреть из предложенного списка, в общей массе оказывается, что это проекты с низкой коммерческой составляющей, которые изначально должны были реализовываться не на принципах ГЧП — через инвестиции, а бюджетом самостоятельно.
К сожалению, публичный партнер, за редким исключением (спасибо, что еще такие есть), выделяется сегодня не только своей инфантильностью и нежеланием погружаться в задачи предметно, но и другим противоречием: его интерес резко меняется, если уже реализуемый частным инвестором проект становится успешным. В этот момент отстраненность и равнодушие резко переходит в активное желание сменить действующих участников на более близких, например, профильному государственному учреждению или казенному предприятию. Подобных примеров масса: вспомним хотя бы последние инициативы в мусорной сфере, ЖКХ или транспортных проектах, когда функции конкурентного рынка передаются без конкурсных процедур назначенному отдельным постановлением оператору.
Судьба нацпроектов
Первая реперная точка отчета по реализации нацпроектов предполагается в конце нынешнего года, когда, вероятно, возникнут вопросы: «Почему?», «Кто виноват?» и «Что делать?». А чуть позднее встанет уже вопрос выбора — дальнейшее укрупнение государственной собственности на объекты инфраструктуры вплоть до полной национализации, или коррекция системы через экономику развития, стимулирование бизнеса и среднего класса. Третий вариант, уже маловероятный, — поворот курса в сторону экономического либерализма.
Все рецепты рывка экономики по типу «азиатского экономического чуда» или более давних примеров послевоенной Европы напоминают о том, что успех приходит, когда фокус экономической политики нацелен на инвестиционный подъем. У нас же пока выстраивается другой девиз: «Отдайте нам ваши деньги, — мы сами знаем, как ими распорядиться». В таком варианте покорения инфраструктурного Эвереста до вершины, увы, дойдут лишь избранные.