Легко отделались: Google заплатит всего лишь $5 млрд за нарушение антимонопольного закона ЕС

В середине июля Еврокомиссия сообщила об очередном штрафе на Google. Его размер заставил всех содрогнуться: компании придется заплатить $5 млрд.

Это суровое решение приняла Маргрет Вестагер, чье пятилетнее пребывание в роли главной защитницы конкуренции на позиции комиссара Антимонопольной комиссии Европейского союза было отмечено безжалостным отношением к технологическим компаниям Кремниевой долины. За последние два года она потребовала от Apple выплатить $15 млрд налогов в пользу Ирландии, а от Google — отдельный штраф в $2,8 млрд за злоупотребление доминирующим положением посредством приложения для покупок.

Но есть и более масштабная битва, в которую Вестагер еще не вступила. Это вопрос о том, как Google и Facebook используют персональные данные миллиардов людей, чтобы стать лидерами на рынке онлайн-рекламы. В 2017 году, по данным инвестиционного подразделения WPP GroupM, на эти две компании пришлось 84% глобальных расходов на цифровую рекламу, за исключением Китая.

Вопросы антимонопольного законодательства, уважения к частной жизни и персональных данных все теснее переплетаются по мере того, как глобальная экономика сближается с веб-средой. И поскольку GDPR, новый регламент ЕС, особо подчеркивает значение персональных данных как ценного класса активов, частная жизнь граждан все сильнее связана с антимонопольным мандатом чиновников вроде Вестагер.

Однако несмотря на ее суровое отношение к Кремниевой долине и нежелание использовать приложения для смартфонов, которые отслеживают cookies, она пока не высказывалась по этому поводу.

Когда Вестагер отчитала Facebook за сокрытие от регуляторов его подлинных намерений в отношении данных WhatsApp, приобретенного в 2014 году за $22 млрд, вопрос персональных данных «не вызывал серьезного беспокойства в контексте антимонопольного регулирования», как сообщила Вестагер в интервью для Forbes в декабре 2017 года. «У нас еще не было случаев, когда этот вопрос стал бы ключевым в слиянии», — добавила она.

Мартин Соррелл, основатель рекламного гиганта WPP, недоволен доминирующим положением Google и Facebook на рынке. Его компания со штаб-квартирой в Великобритании направила жалобу в британскую палату лордов, но, насколько известно, еще не подавала формальную жалобу в Еврокомиссию. Представитель WPP не ответил на просьбу предоставить комментарии.

Когда у Вестагер появятся убедительные доказательства монополизации данных, существующего законодательства ЕС будет достаточно, чтобы принять необходимые меры. Большинство дел о нарушениях антимонопольного законодательства построены на доводах об «исключающем» поведении, когда компании исключает своих конкурентов из рыночной деятельности. Но еще одна норма закона прямо говорит об «эксплуатирующем поведении», объясняет Томас Винье, брюссельский партнер юридической фирмы Clifford Chance, который специализируется на антимонопольном законодательстве ЕС. Эксплуатирующее поведение — основная идея Римского договора 1957 года, краеугольного камня европейского антимонопольного законодательства. Теоретически Вестагер могла бы построить обвинение на том, что компания вроде Google или Facebook эксплуатирует потребителей и в результате исключает конкурентов, говорит Винье.

Она была бы не первой. Уже сейчас специалисты по антимонопольному регулированию в Германии проверяют, может ли масштабное использование данных пользователей позволить Facebook таргетировать и продавать рекламу так, как не может никто другой. В декабре Федеральное ведомство по картелям опубликовало результаты расследования и с тех пор ждет ответа Facebook.

Почему Германия? Вероятно, потому, что в этой стране действует старейший антимонопольный орган в Европе, отмечает Винье. После Второй мировой войны США передали подобие собственного антимонопольного законодательства Германии, когда помогали восстанавливать правовую систему страны. США уже ввели антимонопольные нормы в 1890 году посредством закона Шермана, однако Европа последовала их примеру лишь в 1950-е годы, подписав Римский договор, причем Германия возглавила эту деятельность.

«Германия — прародительница антимонопольного права в Европе», — говорит Винье, и, возможно, именно поэтому немцы «играют ведущую роль в Европейской комиссии по этим вопросам».

Не только Германия заговорила о том, что Google и Facebook могут нарушать антимонопольное законодательство, используя данные пользователей. Этот вопрос исследует Австралийская комиссия по вопросам конкуренции и защиты потребителей (ACCC), а также Япония (чей руководитель антимонопольной службы заявил, что наблюдает за расследованием Германии) и, возможно, Великобритания.

Так почему Вестагер молчит? Она заявила Forbes, что ее команда из 900 сотрудников разрабатывает «аналитические инструменты», чтобы определить, как данные могут блокировать конкурентов, и что работа над такими инструментами «ведется уже некоторое время».

Главную трудность для нее представляет использование бюрократического учреждения в попытках угнаться за быстро меняющимися технологиями и еще более изменчивыми бизнес-моделями. Похоже, что она ждет, пока к ней не поступит достаточно обоснованная жалоба. Обнаружение злоупотребления данными — масштабная задача, но первоначальная жалоба, дополненная доказательствами, по крайней мере конкретизирует ее.

Винье говорит, что несмотря на репутацию Вестагер как бойцовского пса в технологической сфере, она на самом деле была «слишком осторожна и сдержанна» в вопросах эксплуатации данных пользователей. Ее аргументация против Google, например, находится полностью в рамках стандартного антимонопольного законодательства ЕС. Но с точки зрения фактов и закона она достаточно ординарна по сравнению с делом «Германия против Facebook».

«Разговоры о том, что она объявила войну Кремниевой долине, — огромное преувеличение», — говорит Винье. Будучи регулятором и бывшим датским политиком, Вестагер пользуется у общественности большим успехом, чем ее предшественники вроде Неелие Кроес, Хоакина Альмуниа и Марио Монти, каждый из который пробыл пять лет в должности главы Антимонопольной комиссии. «Я никогда не видел, чтобы кто-то из них смог донести важность европейского антимонопольного права до разных слоев общества так, как это делает Вестагер. Но она с осторожностью выбирала юридические инструменты для своей войны, — добавляет Винье. — Она до сих пор не делала ничего слишком рискованного».

Преследование Google или Facebook за ненадлежащее использование данных пользователей в историческом контексте означало бы превышение ее полномочий, даже если закон технически дает ей пространство для маневра. Это был бы рискованный политический шаг. Но, возможно, еще труднее собрать улики. Как доказать, что Google и Facebook совместно монополизировали данные? «В этом деле остается слишком много вопросов», — говорит Винье.

Непонятно также, кто должен применять закон. Должна ли это быть Вестагер со стороны антимонопольного регулирования или Джованни Буттарелли, бывший итальянский регулятор, который сейчас руководит Европейским советом по защите данных, главным координирующим органом во всех вопросах, связанных с GDPR? Или это должна быть Вера Журова, комиссар ЕС по вопросам юстиции?

Новые требования GDPR, возможно, вытеснили Вестагер на второй план, говорит Николас Колен, французский предприниматель, который входил в состав французской комиссии по персональных данным с 2014 по 2016 год. Попытка применять эти требования столкнула правоведов и экономистов внутри официальных учреждений. Во Франции идет скрытая борьба между чиновниками юстиции и антимонопольного регулирования, говорит Колен: «Они принадлежат к разным мирам: это война юристов с бизнесменами». Проблема состоит в отсутствии единого мнения по поводу экономической природы данных. Колен говорит: «Данные — это новая нефть», но данные — это гораздо больше, чем нефть.

«Антимонопольное право переживает радикальные изменения», — говорит Колен, пока чиновники сталкиваются с новыми сетевыми эффектами цифровых экономик и спорят о том, являются ли персональные данные активом или фундаментальным правом.

У Вестагер может быть достаточно времени, чтобы вступить в борьбу. Ее срок в должности руководителя Антимонопольной комиссии истекает в октябре 2019 года, как и у других членов комиссии, но она заявила, что готова остаться на посту еще на пять лет. Однако осторожности ей не занимать. В интервью для Forbes Вестагер избежала прямых ответов по поводу преследования технологических компаний за ненадлежащее использование данных, а в выступлении на TED в сентябре 2017 года она едва упомянула данные, сфокусировавшись на более широкой и абстрактной проблеме укрепления доверия в обществе.

Несмотря на большой опыт в решении сложных юридических вопросов, влияние Вестагер может оказаться незначительным, если она решит игнорировать проблему монополизации данных. «Можно утверждать, что сегодня комиссар сосредоточена на мелких проблемах, которые не имеют большого экономического значения для потребителей, — говорит Винье. — Антимонопольное законодательство должно развиваться и двигаться вперед. Европейская комиссия не расширяет границы».

Перевод Натальи Балабанцевой