Почему запрет на второе гражданство для чиновников не помогает бороться с коррупцией

*По решению Минюста России «Трансперенси Интернешнл-Р» включен в реестр НКО, выполняющих функции иностранного агента

Неожиданно для многих президент Владимир Путин разрешил проходить госслужбу тем чиновникам, у которых есть иностранное гражданство, если они не могут от него избавиться «по независящим от них причинам». Указ президента не касается государственных и муниципальных должностей — судей, министров, депутатов, глав муниципалитетов и прочих высших руководящих лиц, чьи полномочия вытекают непосредственно из Конституции России и поименованы в соответствующем указе президента 1995 года и профильных муниципальных актах. Этим чиновникам наличие второго паспорта и теперь не дает права работать на публичную власть. Кроме того, не пустят на госслужбу с иностранным гражданством и в случае, если нужно оформлять доступ к гостайне. Словом, круг исключений явно не включает в себя больших руководителей. 

Логика указа

Как известно, в 2020 году сторонники поправок в Конституцию упирали именно на введение прямого запрета как госслужащим, так и обладателям госдолжностей иметь второе гражданство. Как специалист по конституционному праву, не могу объяснить, каким образом новый указ может не противоречить Конституции России, — возможно, Государственно-правовое управление администрации президента, согласовывая документ, исходило из того, что президент обеспечивает право граждан России на свободу труда, которое в данном случае ограничивается по независящим от них обстоятельствам. Если так, то хотелось бы, чтобы подобный пиетет проявлялся и к другим правам граждан, особенно не чиновников и особенно — к правам политическим. 

Конечно, указ можно объяснить с точки зрения целесообразности. Известно, что, например, Украина не принимает решений по заявлениям о выходе из гражданства жителей Крыма, которые поступили на российскую государственную службу, — то есть эти лица просто не могут прекратить мешающую им правовую связь.

Сразу же после появления указа появились комментарии, что происходит чуть ли не легализация коррупции, что чиновники со вторым гражданством по определению подозрительны и при первой же возможности выведут все нажитое за рубеж и уедут из страны. Но на самом деле запрет второго гражданства для госслужащих имеет мало отношения к противодействию коррупции. Более того, его нет ни в одной стране Западной Европы. Подобные запреты характерны, скорее, для слаборазвитых стран.

Паспортные правила

В 17-й статье Европейской конвенции о гражданстве прямо закреплена обязанность государств обеспечить гражданам со вторым паспортом ровно тот же набор прав и обязанностей, что и всем остальным. Никаких исключений для целей публичной службы конвенция не предусматривает. Россия не ратифицировала конвенцию (то есть не приняла закон об этом), но подписала ее, а значит, обязана не совершать действий, лишающих конвенцию смысла. То же самое сделали Германия, Франция и ряд других европейских стран. Есть и не подписавшие конвенцию Великобритания, Швейцария, Испания. Однако все они подписали Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, то есть признают юрисдикцию Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ).

Этот суд еще в 2010 по делу Tanase v. Moldova решил, что запрет на второе гражданство для членов парламента Молдавии не может соответствовать Конвенции о защите прав человека и основных свобод с учетом того, что Молдавия — это состоявшееся государство и даже наличие второго гражданства у депутата не может подвергнуть страну какому-либо риску. В отношении России сейчас на рассмотрении суда находится аналогичное дело Владимира Кара-Мурзы, который в 2013 году был снят с выборов в Ярославскую областную думу из-за британского гражданства. Понятно, почему ЕСПЧ тянет с решением: оно вступит в прямое противоречие с Конституцией России и не будет исполнено.

В молдавском деле ЕСПЧ отметил, что власти страны не смогли представить ни одного примера, когда депутат со вторым гражданством проявил бы нелояльность государству (но не правительству, как отдельно отмечает суд). Более того, лишь в четырех странах Совета Европы (а это все европейские страны, кроме Беларуси и частично признанного Косова) существуют какие-либо ограничения на второе гражданство для избирающихся в парламент: это Азербайджан, Литва, Болгария и Мальта, причем первые два государства вообще запрещают иметь второй паспорт всем своим гражданам, а на Мальте норма ни разу не применялась. Ни одна страна Западной Европы не запрещает избираться в парламент при наличии второго паспорта. Правда, некоторые, например Дания, запрещают иметь второе гражданство в принципе. Что касается неевропейских стран, то, к примеру, США и Австралия не запрещают второе гражданство на госслужбе, но могут не выдать таким лицам доступ к гостайне.

Коррупция ни при чем

Итак, позиция европейских институтов понятна: либо запретите вашим гражданам второе гражданство как таковое, либо, если уж разрешили, дайте им такие же права, как и своим гражданам. Надо ли говорить, что страны, в которых второе гражданство не встречает никаких ограничений, занимают самые высокие позиции в Индексе восприятия коррупции, а страны с запретом — одни из самых низких в Европе? Отсутствие второго гражданства не помешает госслужащему выводить деньги в офшоры, покупать дорогую недвижимость, записывать это все на своих родственников и подставных лиц.

А самое главное — как узнать о втором гражданстве чиновника, если иностранные государства, как правило, просто не дают эту информацию? Запрет второго гражданства имеет реальный смысл исключительно в контексте доступа к государственной тайне, но таких должностей относительно немного.

Более действенны другие меры: антикоррупционное декларирование и контроль за его достоверностью. Если чиновники, наоборот, декларировали бы свое гражданство, легко было бы запросить в других странах, не открыли ли они там банковские счета с подозрительно большими суммами, не приобрели ли виллы и яхты на суммы, превышающие доходы должностного лица за десятки лет. Правда, для этого желательны нормальные отношения со странами, куда отправляются запросы.

В текущей ситуации проконтролировать все это нормально можно только одним способом: следить за интересующими лицами, прослушивать их, отслеживать перемещения, банковские транзакции и т. п. Понятно, что к каждому чиновнику оперативника не приставишь. Зато всегда можно держать в страхе, что твой второй паспорт найдут и уж тогда тебе не поздоровится. Можно таким образом обеспечивать лояльность правительству в широком смысле. Собственно, это, видимо, и есть главная цель российского запрета на второе гражданство. Для занимающих высокие посты лиц оно как было запрещено, так и осталось — ничего не меняется.

Только обеспечение такой лояльности имеет мало отношения к борьбе с коррупцией. Скорее наоборот.

Мнение редакции может не совпадать с точкой зрения автора