Отставание России от развитых стран по качеству госуправления имеет неравномерный характер. В регулировании финансов и экономики оно меньше, чем в социальной и региональной политике, строительстве и ЖКХ. Но и здесь разрыв очень заметен.
Центробанк не исключение. Он не выполняет ряд функций, которые берут на себя нацбанки развитых стран. Часть работы ЦБ лишняя или делается крайне неэффективно. Этим обусловлены задачи, которые могла бы попытаться решить Эльвира Набиуллина на новом посту. Их решение нужно и самому ЦБ, и подведомственному финансовому сектору, и всем нам — клиентам финансовых компаний. Вот неполный перечень задач.
1. Центробанку и правительству нужно решить и объявить, на каких условиях и в каких случаях они будут помогать крупным банкам, в том числе государственным. Доминирующее и привилегированное положение госбанков в банковской системе — это большая угроза. Особенно в связи с возобладавшей во всем мире после 2007 года тенденцией к массированному рефинансированию нацбанками крупных банков, получивших возможность обменять плохие активы на деньги. Одно дело, когда это происходит в конкурентной ситуации. Другое — когда нацбанк покрывает ошибки госбанков, вызванные их коррумпированностью или выдачей кредитов по решению политического руководства страны.
В начале 2009 года доля госсредств в обязательствах банков (без учета субординированного кредита Сбербанку) достигала 14-15% (расчеты Дмитрия Мирошниченко из Центра развития ВШЭ). Сейчас этот показатель упал до 6,8%, но он все еще втрое выше господдержки банков в начале 2011-го и в 2005 году. И очевидно, что необходимость будущей поддержки банков закладывается сегодняшними решениями. Так, ВЭБу наверняка потребуется помощь из-за кредитования олимпийских объектов.
Не вернулась на докризисный уровень (2%) и доля проблемных и безнадежных ссуд в кредитах. Она лишь опустилась с кризисного максимума (10%) почти до 6%. Как показала недавняя работа Анны Пестовой и Михаила Мамонова из ЦМАКПа, рост плохих кредитов у получателей помощи в основном объясняется ухудшением экономической ситуации, а не рискованными стратегиями. Исходя из результатов этой работы, можно предположить, что у нескольких банков (Газпромбанк и др.) плохие кредиты выросли сильнее, чем могли бы. Серьезные вопросы есть к финансовой отчетности и кредитной политике и другого гиганта — ВТБ.
Проблема too big to fail (слишком больших, чтобы рухнуть) банков решена в России еще хуже, чем в США и Европе.
Но у нас она, похоже, еще и не сильно волнует регуляторов. В такой ситуации руководство госбанков (а их бизнес за счет поглощений растет опережающими рынок темпами) может быть уверено, что нацбанк оплатит их ошибки. Это очень способствует кредитному буму, но плохо сочетается с устойчивостью банковской системы.
Тем более что государство — один из основных источников прироста банковских пассивов. В 2012 году (расчеты Михаила Хромова из ИЭП им. Гайдара) его вклад в прирост пассивов составил 17,8%. Долг банков перед ЦБ и Минфином достиг 2,8 трлн рублей, или 4,6% ВВП. При этом население перестало быть чистым кредитором банков (прирост кредитов ему превзошел рост депозитов). Модель роста с опорой на госсредства может быть устойчива еще пару лет (рост долга на 2-3 трлн рублей), но не больше.
Центробанк и правительство за последние 5 лет оказали банкам гигантскую помощь (на рекапитализацию банков потрачено больше 1 трлн рублей). Теперь нужно выработать правила, из которых было бы понятно, как, кому и на каких условиях может быть оказана помощь. А в каких случаях поддержка оказываться не будет. Иначе получается, что в банковском деле собственников наказывают только за мелкие ошибки, а после крупных — спасают.
2. Ситуация в экономике не улучшается, средства на межбанке дорожают, и Центробанку становится труднее бороться с лоббизмом банков и промышленников, просящих снизить ставки и увеличить кредитование банков. Система управления процентными ставками нуждается в настройке (об этом хорошо написал Олег Замулин из ВШЭ).
Олег Дерипаска недавно назвал руководителей ЦБ «коновалами», которые «выпустили всю кровь из экономики». Но выросшая в феврале до 7,3% в годовом исчислении инфляция стала хорошим аргументом против смягчения денежной политики.
Проблема еще и в том, что ЦБ зависит от бюджетной политики, на которую он влиять не может. Если, как это было в последние два года, бюджет наращивает изъятие денежных средств из экономики (с начала 2011-го почти 3 трлн рублей), то единственное, что может ЦБ, — это компенсировать эти изъятия увеличением рефинансирования банков. Он ровно так и делает, а если чересчур увлекается, то кредиты ЦБ начинают финансировать отток капитала.
Будучи министром, Эльвира Набиуллина могла разделять требования подстегнуть рост невзирая на инфляцию. Теперь ей предстоит противостоять им.
Для этого ЦБ придется, в частности, научиться различать замедление экономики, вызванное конъюнктурным циклическим падением спроса (в этом случае смягчение денежной политики поможет), и спад, обусловленный структурными причинами. Для этого нужны регулярные исследования и опросы.
3. Состояние банковского надзора сейчас очень плохое, оно нуждается в радикальном улучшении. Применительно к госрегулированию вообще и финансовому надзору в частности «большой» не значит «хороший». Только список документов ЦБ, которым должны руководствоваться банки при составлении отчетности, занимает 19 экранов компьютера. Но вся эта отчетность не помогла ЦБ заблаговременно разглядеть проблемы даже в Межпромбанке и Банке Москвы. Хотя о них предупреждали и рыночные слухи, и аналитики, и даже газеты. Эти банкротства, в отличие от вызванного событиями на рынке краха «КИТ Финанса», не были внезапными. То же можно сказать о крахе «Московского капитала», незадолго до отзыва лицензии получившего беззалоговый кредит ЦБ, недавней истории с дагестанскими банками и множестве других.
Всякий раз ЦБ вмешивается в ситуацию слишком поздно: активы уже выведены, капитал отрицательный. Платит за это в итоге сам ЦБ (если он кредитовал банк, не чуя его проблем), государство в лице АСВ (возвращая вкладчикам банка утраченные депозиты), и все потребители банковских услуг. На этом фоне запланированное увеличение величины вклада, гарантированного государством, с 700 000 до 1 млн рублей — мера несвоевременная. Она лишь увеличит готовность населения класть деньги в ненадежные банки и затраты государства на компенсации. Куда дешевле повысить качество банковского надзора. Клиенты банков не должны опасаться того, что банк, сегодня удовлетворяющий всем критериям ЦБ и имеющий право привлекать вклады, завтра окажется пустышкой.
Хороший банковский надзор — дело опасное. Никому из руководителей ЦБ не хочется повторить судьбу Андрея Козлова. Но сейчас система банковского надзора находится едва ли не в худшем состоянии, чем когда Козлов начинал разбираться с «плохими» банками. Поэтому такое удивление вызвали у аналитиков слухи о возможном назначении на место Игнатьева его замов, курирующих банковский надзор. Хорошо, что этого не произошло. В любом случае, радикальное улучшение банковского надзора — самая сложная задача, с которой предстоит столкнуться Набиуллиной.
4. ЦБ нужно сократить персонал, оптимизировать распределение задач внутри организации. В начале 2012 года в Центробанке работало 66 300 человек. В начале января 2013 года, по словам первого зампреда ЦБ Георгия Лунтовского, в банке работало уже 64 000 человек. Можно, конечно, порадоваться, что уже не 82 000, как в 2002 году, и не 93 000, как на максимуме. И тому, что в нацбанке Китая сотрудников больше. Но по числу сотрудников нацбанка на душу населения Россия на устойчивом первом месте в мире. Между тем в ЦБ немаленькие зарплаты: в 2012 году средняя составляла 110 000 рублей. Это на 18% больше, чем в Минфине, и в 3,4 раза больше, чем в ФСФР, которой предстоит влиться в финансовый мегарегулятор.
Пока сокращение персонала производится во многом за счет снижения числа рассчетно-кассовых центров, чьи функции передаются входящей в систему ЦБ инкассаторской госкомпании «Росинкас». Но стоит ли этим ограничиваться?
Если сократить регуляторное бремя финансового бизнеса, ЦБ хватит и меньшей численности.
5. Минимизировать отчетность, которой перегружены российские банки. Количество бумаг и затраты на их подготовку растут быстрее, чем бизнес банков. Вина Центробанка в этом не эксклюзивная. Требования к отчетности банков регулируют Минфин, ФНС, Росфинмониторинг и т. д. Но ЦБ играет координирующую роль и мог бы делать это значительно лучше. Это позволило бы избежать дублирующей отчетности.
Простой пример: с 2010 года порог операций, при совершении которых необходима идентификация клиента, был снижен с 30 00 до 15 000 рублей. К безрисковым с точки зрения легализации была отнесена оплата налогов, алиментов, услуг ЖКХ. А погашение банковского кредита, регулярная оплата медицинских, образовательных, юридических услуг и т.д. в безрисковый список не вошли. И банки — неважно, известен ли им адресат платежа, может ли он подозреваться в отмывании, — должны идентифицировать личность плательщика. Так, при оплате обучения у банка есть договора с вузами, а у вузов — со студентами. Оплату осуществляют они сами или их родственники (как правило, родители). Зачем нужна идентификация плательщика банком, если банк знает адресата и назначение платежа, а адресат знает плательщика? Зачем подозревать в отмывании всех подряд, включая вузы и поликлиники?
Несмотря на все попытки оптимизировать банковскую отчетность, число форм растет, и каждая следующая сложнее предыдущей. Это макроэкономический вопрос. Бюрократия увеличивает затраты банков. Номинальные ставки по кредитам населению сроком до года составляют сейчас, по расчетам Алексея Ведева из ИЭП им. Гайдара, около 25%, реальные (за вычетом инфляции) — порядка 18%. Перед кризисом банки ссужали такие кредиты под 18-20%, реальные ставки были около 8%. С учетом развития бюро кредитных историй нынешнюю ситуацию нельзя считать приемлемой.
6. Необходимо прекратить бюрократизацию новых технологий, сделать их регулирование эффективным и гибким. На горизонте 10-15 лет для выполнения подавляющего большинства банковских операций (кроме открытия счета) уже не будет нужно ни контактировать с банковским работником, ни посещать офис. Банковский бизнес станет дистанционным и по-настоящему глобализованным. По идее, ЦБ должен заботиться о том, как создать в Москве региональный финансовый центр с комфортным налогообложением и отчетностью, откуда могли бы работать по крайней мере финансовые институты, ориентированные на жителей традиционно тяготеющих к России стран.
Вместо этого регулирование новых банковских технологий становится чуть ли не более сложным для банков, чем регулирование обычных операций. Проблема в информационной безопасности. Уже сейчас перечень требований, регулирующих безопасность дистанционного обслуживания, велик и запутан (см. здесь и здесь), и он только растет. Требования по безопасности платежных карт не предотвращают элементарного мошенничества с кредитками, но бюрократическую нагрузку увеличивают.
Банки отвечают тем же: вместо того, чтобы заниматься анализом клиентских операций и блокированием подозрительных операций с картами, многие из них удовлетворяются скрупулезным выполнением инструкций. Со стороны ЦБ было бы правильнее четко определить общие принципы к безопасности и заняться разъяснительной работой — и с клиентами, и с банками. А еще предложить поправки в законодательство, которые лучше защищали бы владельцев карточек от мошенничества.
Если этого не сделать, российские потребители так и будут получать новые услуги по завышенным ценам.
Средняя величина комиссии за обслуживание карточных платежей («торговая уступка») составляет для малых и средних организаций, по данным Вадима Радаева из ВШЭ, 2-2,1%. Для небольших компаний банки-эквайеры устанавливают ставку 3% и выше: это запретительный уровень. Он близок к максимальным ставкам торговой уступки в Европе (около 1,5%), говорит Радаев. Желание Минфина ограничить наличный оборот начинает опережать удешевление банковской комиссии, которое сделало бы переход к безналу выгодным для всех.
7. Российский ЦБ — один из немногих крупных нацбанков мира, где не занимаются экономическими исследованиями. Так больше продолжаться не может. Экономисты нацбанков организуют мощные панельные исследования, опросы предприятий, банков и домохозяйств, в том числе на региональном уровне. Исследования помогают нацбанкам улучшать свою политику и содействуют общему прогрессу наших знаний об экономике.
Хорошая исследовательская программа не роскошь для нацбанка. Разговор даже не о лидерах — ФРС, ЕЦБ и Банке Англии. Посмотрите, например, на исследования, выполняемые в Банке Чехии, Канады, Португалии, Италии, Мексики, даже Венгрии.
Ничего подобного в ЦБ пока нет и в помине. А его собственные исследования пока производят, мягко скажем, странное впечатление. Это смесь жанров — нечто среднее между пиаром решений ЦБ, макроэкономическим ликбезом, нехитрым анализом ситуации и туманным рассказом о логике принимаемых решений. Впрочем, и на том спасибо. Общепринятой же является следующая практика: для пояснения логики принимаемых решений руководители нацбанка выступают на конференциях, проводят брифинги и пишут статьи. Экономисты же нацбанка занимаются не пиаром, а анализом ситуации.
Отдельная проблема — интернет-представительство нацбанков. На сайте почти любого из перечисленных выше нацбанков интересующую информацию можно найти в два счета. О ЦБ этого никак не скажешь. Распределение материалов между разделами сайта не всегда соответствует общепринятой логике. Сайт старомоден, поиск работает весьма своеобразно. Есть, впрочем, и достижения: макроэкономическую статистику на сайте ЦБ в большинстве случаев найти можно.
ЦБ только начинает раскрывать логику своих действий в денежно-кредитной политике. Пока не идет речи о публикации стенограмм заседаний совета директоров, даже отложенной. Явно недостаточно раскрывается информация о действиях самого ЦБ на рынке, по двусторонним операциям с банками и в качестве регулятора. За последние годы уровень раскрытия информации со стороны ЦБ возрос. Но этого явно недостаточно. А ведь от раскрытия Центробанком информации зависит доверие к нему участников рынка, аналитиков и потребителей финансовых услуг.