Как правительство останавливало рост цен на топливо и почему в России повторяются бензиновые кризисы, рассказал Forbes заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы Анатолий Голомолзин.
Недавний скачок цен на бензин взбудоражил многих. Чиновникам пришлось вмешиваться: проводить совещание с нефтяниками, объявлять о заморозке цен. Но цены ведь начали расти с начала года.
Цены на этом рынке не регулируются — они формируются в условиях конкуренции. Но поскольку топливный рынок является экономически и социально значимым, он находится в постоянном фокусе внимания ФАС. Сейчас ситуация далека от бензиновых кризисов, которые мы пережили в 2008 и 2011 годах, когда было возбуждено три волны дел о нарушении антимонопольного законодательства и компании были оштрафованы в общей сложности на 25 млрд рублей (около $700 млн по тогдашнему курсу). Последние 8–10 лет цены на внутреннем рынке меняли с темпами, близкими к инфляции, когда-то опережая ее, когда-то отставая от нее.
Огромные штрафы лишили компании желания манипулировать?
Эти штрафы — в числе 15 крупнейших антимонопольных штрафов за всю мировую историю. Угроза применения новых штрафов сдерживает желание или возможности для нарушения в будущем. Но тогда наряду со штрафами компаниям были выданы предписания о том, чтобы они начали торговать в условиях рыночного ценообразования, в том числе через биржу. Сейчас на бирже торгуется от 18 до 20% нефтепродуктов стоимостью около 600 млрд рублей в год.
В чем причины роста цен на топливо?
Основными причинами роста цен на топливо являются рост мировых цен, рост налогов, динамика курса рубля, ремонты НПЗ, снижение предложения топлива на бирже, возможные нарушения антимонопольного законодательства. Цены на внешнем рынке выросли существенно, пошлина не успевала реагировать на изменения, в результате сильно выросли оптовые цены и розничные стали расти следом. За последние два года в два раза выросли акцизы на нефтепродукты. Для периода высокой инфляции в 8–10% этот рост мог быть менее чувствительным, но при инфляции за пять месяцев около 1,8% потребителей острее ощутили рост цен на топливо в размере около 8%.
Но ситуация на рынке накалялась постепенно, и все это видели. ФАС оказалась в позиции стрелочника?
Первые четыре месяца этого года цены на топливо менялись с темпами чуть ниже инфляции, лишь в мае произошел существенный рост в оптовом и розничном звене. Внутренняя цена нефти на входе на НПЗ с привычных 3000 рублей (поддерживаемая в условиях гибкого изменения пошлин и НДПИ, а также плавающего курса рубля) подорожала до примерно 5000 рублей. Одной из стабилизирующих мер правительства было снижение акцизов с 1 июня на 3000 рублей за тонну бензина и на 2000 рублей – за тонну дизельного топлива. Сейчас внутренний рынок насыщен нефтепродуктами.
Ранее поставки были недостаточны для покрытия спроса, и нам пришлось выносить предупреждения компаниям, чтобы они увеличили продажи. В связи с предупреждениями ФАС и в соответствии с обязательствами по 4-сторонним соглашениям нефтяные компании начали увеличивать предложение топлива на бирже. Вследствие принимаемых мер биржевые котировки уже с конца мая находились в понижательном и в боковом тренде, и топливные цены на АЗС замедлили рост, в ряде регионов отмечалось их некоторое снижение.
Предупреждения были выданы и «Лукойлу», и «Роснефти».
Предупреждения выносились всем вертикально интегрированным компаниям и независимым производителям. Так работает закон: есть два вида мер — предупредительные и пресекательные. Сначала мы выносим предупреждения, а дела возбуждаем, только если нефтяные компании не реагируют на него.
Вообще в России ситуация стала прогнозируемой с тех пор, когда была создана коммерческая инфраструктура по торговле нефтью и нефтепродуктами: регулярно проходят заседания биржевого комитета, благодаря которым мы понимаем, какие планы нефтяные компании заявляют на торговлю на биржевой площадке и какие есть объемы резервов – то есть ситуация на рынке прозрачная.
Мы можем посмотреть на динамику биржевых котировок, они продолжают меняться, но сейчас нет потенциала для сильных колебаний цен: нэтбек, биржевые котировки и внебиржевые цены сблизились, до этого их разница доходила до 10 — 15%. Из-за снижения акцизов для затратной составляющей также потенциала больше нет.
Биржевая динамика позволяет вам оценивать ситуацию по топливному рынку по всей стране? Объемы же торговли небольшие.
Есть три индикатора — биржевой, внебиржевой и индекс цен сопоставимых зарубежных рынков. Биржевая торговля наличным товаром – нефтепродуктами составляет в России около 18–20% от внутреннего рынка. Это существенно выше параметра ликвидности, установленного совместным приказом ФАС и Минэнерго — 10%. Индекс внебиржевых цен отражает статистику порядка 70-80% от всех внебиржевых сделок. О таких параметрах мировые ценовые агентства не могут даже мечтать. Существуют как национальные, так и территориальные и региональные биржевые и внебиржевые индексы. Если эти представительные индикаторы начинают существенно расходиться, это говорит о проблемах — либо с наполнением товаров, либо с изменившимися экономическими условиями и т. д. Мы проводим мониторинг и предпринимаем при необходимости соответствующие меры антимонопольного воздействия.
Но если ФАС предпринял необходимые меры по стабилизации рынка, то зачем вице-премьеру Дмитрию Козаку нужно было встречаться с нефтяниками и говорить про замораживание цен?
Речь идет не о заморозке, а о стабилизации ценовой ситуации в условиях, когда изменение цен за май превысило многократно темпы годовой инфляции. Состояние устойчивого динамического равновесия на рынке восстановилось примерно в течение июня, донастройка произойдет в течение июля. Если вопросы предупреждения и пресечения нарушений антимонопольного законодательства относятся к исключительной компетенции ФАС, то вопросы развития конкуренции и рынков требует координации в рамках правительства. Это необходимо потому, что, например, вопросы создания резервов топлива и ресурсного наполнения относятся к компетенции Министерства энергетики, биржевая торговля — в компетенции ФАС, вопросы налогообложения — в компетенции Минфина.
О снижении акцизов мы говорили давно, но на этот раз ситуация остро проявилась, и наше предложение стало более понятным.
То есть вас наконец услышали?
У принятия правовых актов есть свои закономерности, этот процесс требует времени и согласования разных позиций. Но часто ускорение принятия решений, которые вызревают давно, обусловлено остротой текущего момента. Например, у нас есть предложение по введению гибких акцизов. Мы всегда говорили, что акцизы имеют не только фискальную компоненту, но и регулирующую, которая намного важнее для поддержания устойчивости на рынке. Поэтому мы и выступаем за гибкость этого налога. Похожая ситуация была, когда мы много лет говорили о необходимости сокращения периода мониторинга при установлении пошлин с трех месяцев до одного.
Решение было принято только после обвала цен на мировых рынках, и принятие решения о регулирующем механизме установления пошлин стало очевидным. Последние годы доля акцизов в конечной цене каждого проданного литра возросла примерно с 10 до 30%. Возросло значение его фискальной функции, должно возрасти и значение его регулирующей функции. Акциз должен меняться с такой же периодичностью и должен зависеть от мировой конъюнктуры.
Речь идет о том, чтобы приравнять экспортную пошлину на нефтепродукты к пошлинам на нефть?
Вопросы гибкого акциза — это предмет учета конъюнктуры рынков при налогообложении. Есть еще одна тема, которая обсуждается в настоящее время. Речь идет и о том, что у правительства должна быть возможность принимать решения о повышении или понижении пошлин в условиях существенных изменений основных влияющих на цены факторов. Правительство будет наделено правом установления пошлин, размер изменения которых будет зависеть от конкретных обстоятельств.
Козак докладывал Путину на «прямой линии», что подготовка такого законопроекта идет. Путин ответил: «Готовьте этот законопроект, я его поддержу». Именно такой механизм имеется в виду?
Да, речь идет о возможности введения пошлин, исходя из необходимости защиты внутреннего рынка в чрезвычайных условиях, требующих оперативного реагирования.
Но Россия не может повлиять на мировую конъюнктуру. Цены на внешнем рынке и курс рубля являются рисками для стабильности внутреннего рынка. Как их сгладить?
Поэтому мы и говорим: чтобы ситуация была устойчивой, система налогообложения должна быть гибкой. Кроме того, биржа дает объективные индикаторы рынка. В середине июля мы начинаем запускать торги производными инструментами на топливо — это также поможет стабилизировать ситуацию. Это будут фьючерсные контракты сроком от 2 до 12 месяцев. Мы хотим создать систему хеджирования рисков компаний в условиях существенного колебания цен.
А будет ли интерес у рынка к таким контрактам? Их будут покупать?
Мы знаем, что интерес будет.
У кого? У финансовых игроков или нефтяников?
В заседаниях биржевого комитета, который проходит еженедельно, принимают участие все заинтересованные лица: нефтяные компании, покупатели, трейдеры, представители инфраструктуры (в том числе «Транснефти», РЖД), брокеры, банки – словом, все те, кто работает на этом рынке. У нас есть соответствующий план, согласованный с другими регуляторами, включая ФАС, ЦБ, ФНС. Все эти органы власти и организации участвуют в развитии биржевой торговли и разработки правил игры. Разные сегменты рынка находятся на разных этапах развития: какие-то являются зрелыми, какие-то находятся на этапе формирования ликвидности, какие-то на этапах предварительных проработок и составления планов.
В конце прошлого года был принят указ президента по основным направлениям государственной политики по развитию конкуренции и национальный план по развитию конкуренции — это стратегический документ на три года, определяющий направления развития биржевой торговли, в том числе в сфере нефтепродуктов. Сейчас мы реализуем также проект создания экспортного фьючерса на нефть марки Urals, обсуждаем вопросы, чтобы торговля включала Дальний Восток в рамках ВСТО. Мы также работаем над формированием общего рынка нефти и нефтепродуктов на пространстве «ЕврАзЭС», который был утвержден главами государств: он предполагает создание биржевой торговли.
А нефтяные компании поддерживают торговлю производными инструментами? Игорь Иванович Сечин входил в совет директоров Санкт-Петербургской международной товарно-сырьевой биржи, но в прошлом году из него вышел.
Игорь Иванович, когда был вице-премьером, сыграл решающую роль в развитии биржевой торговли, в создании биржи. По его предложению выносились на заседания президентской комиссии по ТЭК вопросы о запуске торгов по основным товарным группам.
А сейчас поддерживает?
Конечно. Не просто поддерживает, а «Роснефть» является крупнейшим игроком в этом сегменте рынка не только в абсолютном, но и в относительном выражении.
Сколько на нее приходится?
По итогам 2017 года около 40%. Компания кратно перевыполняет размер пороговых значений, установленных совместным приказом ФАС и Минэнерго. Это позволяет компенсировать недостаточность участия других игроков. Компания развивает новые инструменты, например, является лидером по развитию биржевой торговли в мелком опте. Это позволяет развивать конкуренцию как на федеральных, так и региональных рынках нефтепродуктов.
Все остальные крупные компании участвуют в торгах?
Да, все крупные нефтяные компании принимают участие в торгах. Совокупная доля производителей нефтепродуктов составляет около 95%, на долю вторичных перепродаж приходится около 5%.
Их участие пропорционально доле рынка?
Да, можно так сказать. Возможно, у «Роснефти» доля чуть больше, у остальных — чуть меньше. Но все торгуют в рамках тех параметров, которые обеспечивают ликвидность торгов.
У биржевой торговли много критиков. Некоторые эксперты говорят, что, поскольку объемы торговли невелики, ценами можно манипулировать.
Режим организованных торгов максимально увеличивает условия конкуренции. Как говорил американский экономист Джон Гэлбрейт, в условиях олигополии конкуренция между числом крупных игроков возможна, но она ограничена: здесь большее значение имеет сдерживающая сила, когда потребитель начинает оказывать давление на цены. Когда идет разговор о двусторонних контрактах крупного игрока с покупателем, рыночная власть крупного игрока всегда неизмеримо больше, но когда торговля идет на организованной площадке и компания обязана продавать не менее 10% объема поставок на внутреннем рынке, то цены формируются в условиях переторговки между покупателями. Скажем, если на рынке около 10 крупных продавцов — производителей нефтепродуктов, а покупателей — около 1500, то покупатели оказывают решающее влияние на цены.
Но 1500 покупателей толкутся на небольшом рынке. Насколько эти объемы, торгуемые на бирже, влияют на рынок?
В прямых контрактах, как правило, используется формула цены. Раньше формулы цен ориентировались на международные котировки агентств Platts, Argus.
Но российский рынок старается уйти от этих ценовых ориентиров.
Да, сейчас компании все больше и больше ориентируются на отечественные биржевые котировки и внебиржевые индексы.
Когда контракты на Urals заживут своей жизнью?
Сейчас мы находимся на этапе формирования ликвидности на этом рынке, постоянно наращиваем оборот на площадке и главное – ведем постоянный диалог со всеми участниками рынка. Торговля производными инструментами требует глубоких изменений в деятельности участников рынка.
Изменения в нефтяных компаниях уже идут: появляются подразделения риск-менеджмента, меняется работа бухгалтерии, поскольку уже нужно делать проводки с использованием биржевых котировок. На площадке биржевого комитета есть возможность отслеживать происходящие изменения, по необходимости подстраивать налоговую систему, регулирование финансовых рынков, поскольку мы работаем во взаимодействии с коллегами из ЦБ, ФНС и Минфина, у нас есть возможность подобные проблемы решать.
Мы взаимодействуем с зарубежными коллегами-регуляторами. Скажем, Центробанк стал членом Международной организации комиссий по ценным бумагам (IOSCO) и вошел в комитет по товарным дерривативам. У нас есть Международная рабочая группа по нефтепродуктам, которая объединяет антимонопольные ведомства 20 стран мира со всех континентов. Результаты деятельности этой рабочей группы одобрены на заседании комитета по конкуренции ОЭСР и на заседании Комиссии по развитию и торговле ООН.
Но в ОЭСР Россию пока не ждут. По политическим причинам взаимодействие России с некоторыми международными экономического организациями застопорилось.
Работа продолжается, контакты в рамках комитетов ОЭСР по конкуренции и по экономическому регулированию не прерываются. Российское законодательство по конкуренции является одним из самых современных, а правоприменение – одним из лучших. Федеральная антимонопольная служба, кстати, по итогам 2017 года стала победителем конкурса по адвокатированию конкуренции, проводимом Всемирным Банком совместно с Международной конкурентной сетью, которая объединяет около 150 антимонопольных ведомств мира. Уже дважды ФАС была номинирована журналом Глобальный обзор конкуренции (GCR) на лучшее дело в 2016 году и как лучшее конкурентное ведомство Европы в 2017 году.
А когда грянул рост цен на топливо, из ЦБ вам звонили, спрашивали, что им делать с ориентиром по инфляции?
Представители ЦБ с нами заседают в рамках биржевого комитета еженедельно, и они видят и знают, что происходит. Уровень взаимодействия с отечественным финансовым мегарегулятором – самый высокий за все годы нашего сотрудничества и является образцом для других ведомств.
Насколько рост цен на топливо повлияет на уровень инфляции?
Это влияние оценивает Центробанк.
Вы чувствуете их озабоченность?
У ЦБ есть много инструментов для достижения целевых показателей по инфляции. Развитие биржевой торговли на рынках наличных товаров и связанных с ними рынков производных финансовых инструментов способствуют целям обеспечения устойчивого роста экономики страны.