Беспощадный маховик. Юристы из России и США об Усманове, Чайке и «кремлевском докладе»
Уже в ближайшие дни — до 29 января 2018 года — Минфин США, управление Директора национальной разведки и Госдепартамент должны предоставить в конгресс США доклад о том, в отношении кого из «российских олигархов» и чиновников могут быть наложены новые американские санкции.
Этого требует от них закон «О противодействии противникам Америки посредством санкций» (Сountering America’s Adversaries Through Sanctions Act, H.R. 3364), который был подписан президентом США Дональдом Трампом 2 августа 2017 года и вступает в силу в феврале 2018 года.
Статья 241 закона предписывает трем американским правительственным агентствам в срок до 29 января 2018 года подготовить и представить Конгрессу доклад с перечнем приближенных к президенту России Владимиру Путину российских олигархов, а также квазигосударственных cтруктур. После этого Конгресс примет решение о введении против лиц, попавших в «кремлевский доклад», санкций. Сам санкционный список будет составлен Офисом по контролю над иностранными активами (Office of Foreign Assets Control, OFAC) Минфина США.
18 января стало известно, что сенаторы-республиканцы Роджер Викер, Марк Рубио, Кори Гарднер и Линдси Грэм потребовали внести в санкционный список российского миллиардера Алишера Усманова и генерального прокурора России Юрия Чайку. Свое требование сенаторы изложили в письме на имя госсекретаря США Рэкса Тиллерсона, министра финансов Стивена Мнучина и директора Национальной разведки Дэна Коутса.
Сенаторы, со ссылкой на публикации «Новой газеты», Фонда борьбы с коррупцией Алексея Навального и Международного консорциума журналистов-расследователей (ICIJ), заверили, что Чайка и Усманов вовлечены в коррупцию. При этом Усманов представлен сенаторами как «один из наиболее влиятельных российских олигархов, близких к Кремлю и имеющих долю в ведущих медиа». Про Чайку сенаторы сообщили, что его «близкие родственники» вовлечены в деловые отношения с компанией «Авилон», которая поставляет автомобили для госучреждений, в том числе для Генпрокуратуры.
Чем грозит миллиардеру и чиновнику упоминание в докладе? И смогут ли они оспорить в судах свое попадание в санкционные списки, если такое произойдет? На эти вопросы Forbes ответили американские и российские юристы, занимающиеся вопросами санкций.
Попадут ли Усманов и Чайка в «кремлевский доклад»?
Статьи 241 и 243 закона «О противодействии противникам Америки посредством санкций» (H.R. 3364) de facto расширяют возможности применения санкций на «наиболее значимых высокопоставленных политиков и олигархов», определяемых по «их близости к российскому режиму и размеру их состояния», а также по «их отношениям с президентом Путиным или другими членами правящей российской элиты», по их «вовлеченности в коррупцию» и по размеру состояния, источникам доходов, активам и бизнес-интересам как самих этих лиц, так и членов их семей, в том числе супругов, детей, родителей и братьев/сестер.
Ранее основанием для включения в санкционные списки были действия, нарушавшие территориальную целостность Украины или режим ранее введенных санкций. То, что в новом законе речь идет, в том числе, о «вовлеченности в коррупцию», не случайно.
Вероятность попадания тех, кого Вашингтон считает коррупционером, в санкционные списки «прямо предусмотрена статьей 227 закона H.R. 3364 («Обязательное введение санкций в связи с коррупцией в Российской Федерации»), сообщил Forbes преподаватель кафедры международного права МГУ Сергей Гландин.
По мнению адвоката из Майами Эвелины Либхен, имеющей многолетний опыт работы с российскими клиентами, реверанс в сторону закона об иностранных коррупционных практиках придает ситуации новый контекст. «Это прозрачное напоминание о настойчиво расширяющихся рамках американской юрисдикции», — отметила она.
Об этом же заявил в беседе с Forbes и налоговый адвокат по уголовным делам из Майами Деннис Кэйнен. «В той мере, в которой иностранные лица используют американский рынок для получения взяток, они находятся в поле американской юрисдикции. Их деятельность может быть расследована, и им могут быть предъявлены обвинения Министерством юстиции США за нарушения Закона об иностранных коррупционных практиках», — сказал он.
Кэйнен пояснил, что США не могут полностью контролировать коррупцию в мировых масштабах, но если дело касается людей, приобретших дурную славу в глазах американского правительства, то Вашингтон может использовать статьи этого закона как дополнительный способ наказания таких лиц.
Партнер юридической фирмы Herbert Smith Freehills Алексей Панич согласен с тем, что в конечном итоге лица, которые окажутся в докладе, представленном в конгресс, могут затем быть подвергнуты санкциям. «Все волнуются потому, что прослеживается или по крайней мере декларируется некоторая связь между этим списком и санкционным списком, который формирует OFAC», — пояснил он.
Панич признал, что пока не до конца понятно, как формируется первоначальный список для конгресса и насколько отдельные сенаторы или конгрессмены могут как-то влиять на состав этого списка. Обычно OFAC пытается собирать публично доступную информацию из независимых источников. И потом принимает решение о том, кто попадет в санкционный список. Он признал, что для тех, кто попадет в список для конгресса, повышается риск оказаться и в списке OFAC о применении в дальнейшем санкций. «Но окончательное решение все-таки будет принимать государственный орган — OFAC, а не отдельные конгрессмены и сенаторы», — подчеркнул российский юрист.
Чем грозит доклад фигурантам
Панич предположил, что многие могут перейти из предварительного списка для конгресса в санкционный список, но произойдет ли это на самом деле, на данный момент никто не знает. «Вся санкционная тема США намеренно выстроена неопределенно и размыто для того, чтобы создать некую угрозу и «токсичность» для отдельных физических и юридических лиц. Страшны очень часто не сами санкции, которые применены, поскольку они конкретны, а то, что происходит вокруг их применения», — подчеркнул юрист.
Он пояснил, что в результате контрагенты начинают бояться взаимодействовать с этими лицами. «В этом, я думаю, и цель подобных альтернативных списков — создать некую токсичную ауру, некую угрозу, чтобы все боялись», — подчеркнул Панич.
Специалист в области санкций Сергей Гландин считает, что включение российских миллиардеров и чиновников, в том числе Усманова и Чайки, в списки для представления в конгресс в рамках закона H.R. 3364 грозит им попаданием в санкционный список SDN (Specially Designated Nationals) Минфина США. А это означает запрет для них на въезд в США, запрет на совершение операций с активами в США, при этом американские резиденты будут обязаны воздержаться от вступления в отношения с этими подсанкционными лицами.
«Для Усманова и для его компаний это может быть неудобно», — сообщил Forbes партнер «ФБК Право» Александр Ермоленко. При этом он почти исключает, что попадание в санкционный список будет означать для россиян арест их активов, «так как это частная собственность».
Что грозит родственникам
По мнению Панича, в США не всегда ответственность, а санкции в какой-то мере могут быть приравнены к ответственности, является персональной. Но за всеми лицами, взаимодействующими с попавшими в санкционные списки людьми, начинают следить, проверять их и изучать. Речь идет в первую очередь о родственниках. И для них есть угроза, что если OFAC усмотрит, что они не только взаимодействуют с подсанкционным лицом в рамках обычных семейных отношений, но и делают что-то, что можно воспринимать как обход санкций, то родственник тоже может попасть в санкционный список.
Гландин также считает, что угроза для родственников россиян, которые окажутся в санкционных списках, будет реальной в том случае, если «посредством членов семьи фигурант попытается обойти санкции». Партнер «ФБК Право» Ермоленко отметил, что в этом случае США могут ввести запрет для американских граждан и лиц, находящихся в американской юрисдикции, поддерживать деловые контакты бизнес не только с людьми, попавшими под санкции людьми, но и связанным с ними физическими лицами.
Запрет на въезд в США для родственников фигурантов санкционного списка маловероятен, считает Ермоленко. «Санкции — санкциями, но в США есть понимание личных свобод», — отметил он. И пояснил, что американцы не то, чтобы очень щепетильны в отношении иностранцев, но правило, что сын за отца не отвечает, у них все-таки укоренилось.
Как обжаловать санкции
Опрошенные юристы сходятся во мнении, что шансов оспорить включение в предварительный список для Конгресса почти нет. По словам Панича, правовая природа доклада, который будет представлен в конгресс, совершенно непонятна. И сделано это намеренно.
При этом само применение санкций можно обжаловать. Но если посмотреть на историю этих обжалований, то подобное происходит крайне редко. И практически никогда не приводят к положительному результату, за исключением явных фактологических ошибок (например, когда в список попал, например, какой-нибудь американец с фамилией Каддафи).
«Но если не брать такие курьезные случаи, то положительных результатов обжалования почти нет. И связано это в том числе и с процедурой», — сказал Панич. Он пояснил, что если кто-то начинает судиться с OFAC в отношении применения санкций, то суд не проверит обоснованность решения OFAC, а проверяет соблюдение OFAC самой процедуры принятия решения, которой необходимо придерживаться. «А это, конечно, очень сильно отличается от нормального правосудия», — добавил российский юрист.
По словам Александра Ермоленко, обжаловать попадание в санкционный список США очень сложно, ведь это страна, которая не ставит международное право выше собственных законов, как, например, в континентальной Европе. В США законы, принимаемые конгрессом, являются высшим правом, и обжаловать их на международном уровне фактически нереально.
Что касается обжалования в американских судах, то это достаточно сложно. Американская конституция дает права американским гражданам, и именно они имеют право в своих судах требовать защиты перед своим государством.
«Поэтому просто Усманову прийти в американский суд и потребовать снятия санкций почти невозможно», — отметил Ермоленко.
Он напомнил, что закон о санкциях принят Конгрессом. А суды могут вмешиваться в законодательство только на уровне конституции, то есть решать, что какой-то закон в принципе не мог быть принят.
Адвокат Либхен из Майами отметила, что одна из особенностей американской системы заключается в том, что, по меркам российского менталитета, она «долго запрягает». «Но однажды раскрутив маховик, последовательно набирает обороты и доводит начатое до конца», — пояснила Либхен. Бывший федеральный прокурор Южной Флориды Кендалл Коффи при этом отметил, что признаков того, что эскалация санкций изменит политику России, нет.
«Такие шаги способны подтолкнуть Россию ближе к Китаю, что может создать ряд долгосрочных проблем для США», — заявил он Forbes.