Скандальные события 2014-2015 годов, связанные с массовой приостановкой туроператорами своей деятельности и банкротством «Трансаэро», одного из крупнейших авиаперевозчиков страны, наглядно продемонстрировали уязвимость положения российских туристов, выезжающих за рубеж и предопределили очередное реформирование законодательства о туризме. Результатом стал федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования законодательства, регулирующего туристскую деятельность» (49-ФЗ), подписанный Владимиром Путиным в марте 2016 года. Законодательная инициатива была направлена на усиление ответственности туроператоров и повышение уровня правовой защиты туристов. Большая часть положений закона вступила в силу с 1 января 2017 года. Насколько же полезным новый закон оказался для туристов и как отразился на туристическом бизнесе?
Главная новация закона 49-ФЗ заключается в создании так называемых фондов персональной ответственности, без формирования которых туроператоры выездного туризма отныне не могут осуществлять свою деятельность. Формирование фонда осуществляется путем внесения ежегодных взносов в размере 1% общей цены туристского продукта в сфере выездного туризма за предыдущий год. Взнос за 2017 год туроператоры обязаны были внести до конца января 2017 года. А вот взнос за 2018 и последующие годы предполагается в том же размере, однако законодатель предоставил туроператорам возможность производить уплату в рассрочку, равными долями не позднее 15-го числа каждого месяца, следующего за истекшим календарным кварталом.
По сути такие фонды должны прийти на замену финансового обеспечения, введенного в 2007 году после отмены лицензирования туристской деятельности. В современных условиях финансовое обеспечение может быть представлено в виде страхования ответственности туроператора и банковской гарантии исполнения обязательств по договору с туристом. Иметь финансовое обеспечение обязаны и агентства, представляющие в России иностранных туроператоров. В связи с возрастанием рисков выплаты страхового возмещения для страховщиков с каждым годом получать финансовое обеспечение становится все сложнее. Об этом факте свидетельствует практика массового исключения туроператоров из федерального реестра в связи с непродлением финансового обеспечения на новый срок. С этой точки зрения 94-ФЗ позволит туроператорам существенно сэкономить. Закон позволяет им сразу сформировать персональный фонд, оплатив его максимальный размер — не менее 7% от общей цены туристского продукта. В этом случае отпадет необходимость получать финансовое обеспечение.
В чем конкретная задача фондов? Ассоциация «Турпомощь» (объединение туроператоров в сфере выездного туризма) формирует для каждого члена фонд персональной ответственности. Из них осуществляются выплаты и возмещения реального ущерба туристам, в случаях неисполнения туроператором своих обязательств. Безусловно, фонды персональной ответственности туроператора, как более надежный источник возмещения, позволит повысить доверие потребителей к отрасли в целом и будет способствовать повышению спроса на услуги в сфере выездного туризма, что, как показывает опыт последних двух лет, остро необходимо для туристических фирм.
Среди позитивных моментов нововведения следует отметить, что персональный фонд по законодательству является собственностью туроператора. Доходы от размещения денежных средств подлежат зачислению в фонд. В случае прекращения туроператорской деятельности денежные средства из фонда подлежат возврату туроператору при условии выполнения им всех обязательств перед туристами по заключенным договорам. Поэтому в конечном счете формирование фонда в полном объеме приведет к существенной экономии денежных средств за счет отсутствия необходимости ежегодной оплаты премии страховщикам, которые, как известно, не подлежат возврату.
Негативным моментом введения данного правового института является возрастание финансового бремени для турбизнеса, который в последние годы, в связи с политическими и экономическими факторами, все чаще терпит убытки. Безусловно, достаточно обременительным будет для туроператоров исполнить обязанность единовременной уплаты взносов в оба фонда: в резервный (в настоящее время компенсационный) и фонд персональной ответственности. Туроператорская деятельность характеризуется низкой маржинальностью, поскольку, формируя туристский продукт, туроператор чаще всего является агентом перевозчиков и юридических лиц, оказывающих услуги по размещению. Выручка туроператора представляет собой, как правило, агентское вознаграждение от указанных поставщиков услуг.
В связи с этим, легко предположить, что большая часть туроператоров будет не в состоянии гарантировать уплату взноса в фонд персональной ответственности. Таким образом, создание новых гарантий защиты прав туриста может парадоксальным образом привести к ограничению его возможностей для путешествия — ведь если конкуренция между туроператорами снизится (в силу сокращения их числа), они смогу свободнее повышать цены. Однако, тут стоит заметить, что в текущем году туристы едва ли сильно ощутят последствия этих перемен, поскольку туроператоры занимаются закупкой чартеров и мест в отелях заранее и для туров 2017 года успели это сделать ещё до вступления в силу новых правил. А вот в 2018 году мы ожидаем повышения цен на туристические продукты.
В итоге, для осуществления туроператорской деятельности в сфере выездного туризма в 2017 году и в последующие годы туроператору необходимо будет нести расходы, связанные с оплатой премии страховщика (гаранта) и внесением взносов в фонды персональной ответственности и в резервный фонд. Очевидно, что все эти расходы приведут к существенному сокращению числа турфирм, снижению конкуренции и удорожанию стоимости турпродукта. Совершенно оправданным шагом законодателя было отсрочить вступление изменений до 1 января 2017 года, что позволило туроператорам не только правильно выстроить финансовую политику компании, в том числе при планировании бюджета на текущий год, но и выявить все вероятные недостатки нововведений и, возможно, своевременно устранить их.