Как олигархи и реформаторы помешали сделать частную собственность в России легитимной
В декабре 2021 года исполнится 30 лет с момента распада Советского Союза и начала современной российской государственности. В приуроченной к этой дате серии колонок для Forbes ведущие эксперты оценивают основные тенденции развития политической жизни, экономики и бизнеса в России за эти годы.
Почему так важно, что приватизация 1990-х годов была и остается крайне непопулярной в российском обществе? Сначала считалось, что, как бы ни проводилась приватизация, ее легитимность обеспечит переход приватизированных предприятий к эффективным собственникам, который рано или поздно произойдет. Но опыт России 90-х годов показал, что этот аргумент работает не всегда.
После приватизации активы достаются эффективным собственникам только при наличии рыночных институтов, работающих финансовых рынков, сильной антимонопольной политики и при отсутствии политической коррупции. В России эти условия не были выполнены: неэффективные собственники, получившие активы во время приватизации, располагали политическими связями и не были заинтересованы в построении конкурентной рыночной экономики — их абсолютно устраивал статус-кво. Даже если они не могли добиться повышения производительности своих предприятий, в искаженной российской системе они опережали своих конкурентов за счет влияния на политиков и судей.
Таким образом, российская приватизация показала, что исходное распределение собственности имеет значение — оно может остановить развитие рыночных и политических институтов и тем самым замедлить экономический рост.
Правила для своих
Могла ли российская власть провести приватизацию по-другому? Ключевая проблема команды Гайдара заключалась в том, что она взяла на себя ответственность за реформы, но не получила достаточных инструментов реформирования. В начале 1990-х реформаторы не контролировали Центральный банк, не управляли министерствами за пределами экономического блока и не могли повлиять на судебную систему. Предполагалось, что приватизационные чеки (ваучеры) позволят каждому гражданину получить выгоду от приватизации. Но для этого нужны были честные аукционы, хорошо работающие ваучерные фонды — и, конечно, нормальные суды, которые позволяли бы наказывать организаторов аукционов и фонды за мошеннические операции. Без проведения судебной реформы и реформы правоохранительной системы трудно было надеяться на успех приватизации. Кроме того, в условиях высокой инфляции и макроэкономической нестабильности цена приватизируемых активов была заниженной, поступления от приватизации в бюджет были незначительными, и это в свою очередь снижало легитимность приватизации.
Следующая проблема — это отказ от допуска иностранцев к приватизации. Это тоже привело к существенному удешевлению приватизируемых активов. Выиграли от этого в первую очередь директора предприятий, которые смогли стать собственниками. Во многих случаях это произошло не без злоупотреблений: директора выводили деньги из предприятий и задерживали зарплаты — с тем чтобы скупить принадлежащие рабочим акции по более низким ценам. Эти преступления нужно было расследовать, однако вряд ли это было возможно в тех условиях.
Но ключевым событием, определившим отношение общества к приватизации, стали залоговые аукционы. По нынешним меркам речь идет о не очень больших суммах. Проведенные через залоговые аукционы 12 сделок принесли государству около $1 млрд, причем средний дисконт к рыночной цене составил примерно 50%. Другими словами, активы, которые стоили $2 млрд, достались новым собственникам вдвое дешевле.
У близких к сегодняшнему политическому руководству бизнесменов подобные суммы могут фигурировать в одной сделке. Тем не менее это был символический акт, когда вся страна понимала, что происходит обмен активов на политическую поддержку Бориса Ельцина на выборах 1996 года, причем эта схема была разработана и осуществлена самыми высокопоставленными чиновниками и политиками. В итоге залоговые аукционы дискредитировали идею рыночных реформ и приватизации в России.
После выборов 1996 года правительство решило подвести черту и начать с чистого листа. В 1997 году была приватизирована компания «Связьинвест» — на честном аукционе и с допуском иностранных инвесторов. Именно поэтому продажа «Связьинвеста» дала бюджету больше, чем все залоговые аукционы вместе взятые. Если бы это был первый приватизационный аукцион, высокие доходы бюджета от приватизации способствовали бы повышению ее легитимности. В Центральной и Восточной Европе приватизируемые активы за большие деньги доставались либо иностранным инвесторам, либо консорциумам с иностранным участием по рыночной цене.
Эффективность приватизированных предприятий росла, а деньги, полученные от приватизации, государство направляло на переобучение или помощь тем, кто терял работу. Эта достаточно простая схема была заблокирована в России — как многие считают, по политическим причинам: российское общество не хотело терять суверенный контроль над активами. Впрочем, скорее всего, причины отказа от честной конкуренции и допуска иностранцев были экономическими — участники приватизации не хотели платить много денег. Неудивительно, что проигравшие в борьбе за «Связьинвест» Борис Березовский и Владимир Гусинский остались недовольны. Они начали медиавойну против конкурентов и правительства и добились отставок нескольких ключевых фигур в правительстве реформаторов.
Порочный круг Медичи
В своей статье 2017 года «Политическая теория фирмы» известный экономист Луиджи Зингалес вспоминает девиз семьи Медичи: «Деньги — чтобы получить власть, власть — чтобы защитить деньги». Многие крупные российские предприниматели вполне последовательно следовали этому девизу. Они считали, что финансовые ресурсы нужно использовать для защиты от конкурентов, обладающих политическими связями, в том числе и за счет подкупа политиков, журналистов и судей.
Действия правительства и олигархов создали замкнутый круг. Нелегитимная приватизация подрывает доверие к новым собственникам. Новые собственники знают, что любой политик может использовать эту нелегитимность для того, чтобы экспроприировать их активы. Поэтому они боятся инвестировать в свою собственность и выводят получаемую прибыль. Это, в свою очередь, еще больше подрывает легитимность частной собственности, и следующий раунд приватизации тоже не может собрать много денег — покупатели знают, что собственность в этой стране нелегитимна.
Этот порочный круг можно отследить от момента залоговых аукционов, когда было ясно, что тот, кто организует аукцион, на нем и побеждает, не пуская конкурентов. В ходе судебного процесса между Борисом Березовским и Романом Абрамовичем в Лондоне стороны спорили о том, имеет или не имеет право Березовский получить несколько миллиардов долларов за то, что помог организовать в 1995 году аукцион по продаже компании «Сибнефть» таким образом, чтобы его выиграл Абрамович. Стороны под присягой подтвердили, что приватизация крупных активов в России не была честной: в обмен на уплату $2 млрд Березовский предоставил Абрамовичу «политическую крышу»: устранил конкурентов и, таким образом, позволил Абрамовичу купить приватизируемые акции по заниженной цене.
Наступление государства
В 2000-е годы ситуация изменилась. Сразу после прихода Владимира Путина к власти началась политическая централизация, борьба с независимыми СМИ и оппозиционными политиками. С другой стороны, прорыночные реформы продолжались вплоть до 2003 года — до начала противостояния с ЮКОСом, а потом рост цен на нефть подсказал правительству, что никакие реформы больше не нужны. В ходе наступления государства на частную собственность целый ряд крупных компаний был фактически национализирован. Сначала это не затормозило рост, потому что цены на нефть продолжали расти, но со временем контрреформы привели к стагнации. Восстановление экономики после кризиса 2008-2009 годов завершилось в 2013 году, когда еще до всякого Крыма, санкций и падения цен на нефть экономический рост едва превысил 1%. Этого можно было ожидать — все существующие источники роста были исчерпаны, а никаких новых источников не появилось.
Второй срок Путина увенчался созданием целого ряда госкорпораций. Это было очень важное решение: государство стало развивать специальный тип агента — некоммерческую организацию, которая не может обанкротиться, не имеет собственников и фактически играет по совершенно другим правилам, чем обычные компании.
Обещания и отсрочки
Последний разговор о большой приватизации в России состоялся при президенте Дмитрии Медведеве, который заявлял о том, что государство должно оставить за собой стратегические предприятия, а все остальное приватизировать. Этот принцип был заложен и в один из майских указов, которые Путин подписал в 2012 году после возвращения на пост президента, — в указ «О долгосрочной государственной экономической политике». Путин обещал к 2016 году полностью продать госпакеты акций во всех предприятиях, кроме оборонного сектора, естественных монополий и природных ресурсов. Эти обещания не были выполнены.
Почему приватизация не состоялась? Часто использовался аргумент: «Сейчас не время — цены на акции слишком низкие, надо подождать, пока они вырастут до докризисных уровней, и можно будет выручить больше денег в бюджет». Это могло быть справедливо в 1990-е годы — например, вследствие макроэкономической и политической нестабильности, но в 2010-е рыночные цены адекватно отражали стоимость активов в российских реалиях. Было понятно, что без реформ и улучшения инвестиционного климата цены на активы не вырастут. Так и произошло: докризисный максимум индекса РТС (в мае 2008 года) составлял около 2500 пунктов; 13 лет спустя он все еще не восстановился и колеблется на уровне примерно 1800 пунктов, несмотря на очень высокие цены на нефть.
На самом деле все очень просто: в приватизации не заинтересованы ни менеджмент госкомпаний, ни политики и чиновники. Директору госпредприятия легче управлять компанией, у которой де-факто нет собственника. Зато за счет налогоплательщиков директор может оказывать те или иные услуги своим важным друзьям в правительстве. Чиновники и политики, контролирующие госбанки и госпредприятия, могут обогащать своих друзей за счет дешевых кредитов и дорогих подрядов — или покупать голоса избирателей.
Возникающая вследствие политического контроля неэффективность не может быть устранена даже при помощи конкуренции госкомпаний. Госкомпании соревнуются не за потребителя, а за покровителя. В этой конкуренции выигрывает не тот, кто инвестирует в новые идеи, продукты, бизнес-модели и технологии, а тот, у кого сильнее политический ресурс, — именно он получает дополнительный госкредит или госсубсидию.
Цифровой Госплан
В последние годы мы видим новый этап в отношении власти к частному бизнесу. Речь идет уже не только о прямом расширении госсектора, не о выкупе активов госкомпаниями, а о попытках раздавать указания и частному бизнесу — например, куда и как инвестировать. Если бы в России была независимая от государства судебная система, собственники могли бы пойти в суд и доказать, что они сами имеют право инвестировать, как считают нужным. Если бы в России были конкурентные выборы, то в парламенте могли задать вопрос: почему правительство ведет себя так, мягко говоря, странно. Но это абстрактный разговор.
В современной России мы слышим, что государство способно лучше бизнеса определить стратегические приоритеты развития, что цифровизация позволит создать некое подобие Госплана, но уже без ошибок советского планирования. Я думаю, что это утопия. Каким бы искусственным интеллектом вы ни снабдили правительство, все равно решение о том, кто и куда должен инвестировать, будет приниматься в ходе бюрократического торга. Собственник компании придет к министру, и они договорятся. Например, министр попросит построить стратегически важный мост, собственник согласится, но в обмен попросит неформальное содействие в другой отрасли. А потом по утечкам из очередного «панамского досье» мы узнаем, какой у этой сделки был дополнительный побочный эффект для офшоров собственника и министра.
Что же касается умения государства принимать стратегические решения на годы вперед, то не стоит забывать результаты так называемого принуждения к инновациям. С 2010 года российское правительство пытается заставить госкомпании и госкорпорации создавать новые технологии. Десять лет назад все они разработали так называемые программы инновационного развития. Стали ли лидерами технологического развития «Ростех», «Роснефть» или «Роснано»? Несмотря на потраченные миллиарды и чистые потери налогоплательщиков — нет. Технологические инновации рождаются в условиях рыночной конкуренции, а не соревнования за административный ресурс.
Мнение редакции может не совпадать с точкой зрения автора