Шквал комментариев: как остановить плохой закон на подступах к Думе

Про онлайн-площадку для публичного обсуждения законодательных инициатив на regulation.gov.ru многие впервые узнали в связи с проектом постановления правительства «Об осуществлении просветительской деятельности». Экспертам и просветителям, выступившим против размытых формулировок проекта, удалось привлечь внимание широкой общественности — документ набрал рекордные 25 000 дизлайков, после чего в Минпросвещения заявили, что проект «требует существенной доработки».

Калькулятор технократа

Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) — это инструмент, призванный повысить обоснованность и эффективность нормативно-правового регулирования; входит в число лучших международных практик и рекомендована Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), в том числе для России. 

В ряде либеральных стран, прежде всего, в США отказались от традиционной модели госуправления, в которой чиновники спускают правила игры сверху вниз, не учитывая точки зрения представителей бизнеса, а значит, рискуя существенно навредить рынку. Методология ОРВ предлагала повысить эффективность экономического регулирования за счет двух принципов: во-первых, опоры на данные, а во-вторых — участия в нормотворческом процессе всех заинтересованных лиц. Так, разработчик должен тщательно обосновывать необходимость введения нового регулирования, а представители бизнеса и общества вправе оспорить эту аргументацию, приведя собственные расчеты или предложив альтернативное решение.

В России о введении ОРВ на федеральном уровне задумались в Минэкономразвития в 2010 году, когда тема снижения административных барьеров для бизнеса занимала почетное место в политической повестке. Однако российская интерпретация метода довольно сильно отличалась от оригинальной: цифры, расчеты и государственная экспертиза в нее попали, а вот возможность прямого участия предпринимателей в этой экспертизе отошла на второй план.

В результате ОРВ стала своеобразным «калькулятором технократа»: основываясь на сравнении выгод и издержек для бюджета и экономики, предоставленных ведомствами, контролирующий орган (Минэкономразвития) самостоятельно принимает решение о целесообразности введения нового регулирования и выдает проекту положительную или отрицательную рекомендацию, которую дальше могут учитывать законодатели. Устраиваются публичные консультации, но использовать их для защиты своих интересов, как правило, могут лишь крупные игроки, а для малых и средних предпринимателей участие в процессе де-факто сжалось до комментирования текстов проектов на regulation.gov.ru.

Общественные кампании

Но даже в этой почти безнадежной ситуации бизнесу периодически удается отстоять свои интересы — к такому выводу мы пришли в исследовании, проанализировав вклад различных факторов в вероятность введения нового регулирования.

Так, количество критических комментариев, оставленных на regulation.gov.ru, значимо связано как с отзывом проекта самим разработчиком и с отрицательным решением Минэкономразвития, так и (по крайней мере, в случае с проектами федеральных законов) с тем, что в итоге проект так и не попадет в Госдуму. Причем число комментариев важнее, чем так называемая степень регулирующего воздействия, которая, согласно методологии ОРВ, отражает, насколько сильно проект может повлиять на экономику и бюджет. Регуляторы, которых так или иначе касается проект, должны предоставлять Минэкономразвития сводные отчеты по ОРВ, но значимого эффекта от этой процедуры нам обнаружить не удалось. Это неудивительно: по подсчетам ЦПУР, только в 2% отчетов приводятся количественные оценки последствий от введения новых норм, а 90% предлагаемых решений вообще не должны приносить ни выгод, ни издержек бизнесу. Вероятно, дело тут в отсутствии у разработчиков достаточного стимула, а у Минэкономразвития — ресурсов для проведения качественной экспертизы

Как бы там ни было, получилось, что данных и ресурсов, необходимых для решения о введении той или иной нормы, явно недостаточно. Логично, что в таких условиях важным фактором стала площадка regulation.gov.ru, доступная для представителей профессиональных ассоциаций, экспертов и вообще гражданского общества. Итоговая вероятность принятия для проектов, которые получили наибольшее количество комментариев, в 2,5 раза ниже, чем для всех остальных.

Место для дискуссий

Как же выглядит типичная успешная кампания на regulation.gov.ru?

Как правило, она включает объединенные усилия профессионалов, чьи экономические интересы задеваются новой нормой, по содержательному комментированию текста проекта на портале; дизлайки работают хуже — вероятно, потому, что их, в отличие от комментариев, разработчики не обязаны учитывать.

Чаще всего такое взаимодействие удается организовать, когда область регулируемых отношений достаточно узкая. Например, в случае с поправками в закон, устанавливающими предельный срок эксплуатации транспортных средств, видно, как связанные с перевозками предприниматели обсуждали инициативу на специализированных форумах и агитировали менее активных участников сообщества критиковать проект в комментариях как лоббистский по отношению к автопроизводителям. В результате разработка проекта была заморожена. 

Похожую картину можно наблюдать и в других случаях: разработку законопроекта о промышленной безопасности остановили под шквалом комментариев о бессмысленных издержках, которые вводит проект; законопроекта об оценочной деятельности — на фоне критики от союзов оценщиков и региональных торгово-промышленных палат; то же — с проектом о внесении изменений в регулирование оборота никотиносодержащей продукции, и проч. При этом невозможно не отметить, что на более «политические» законы эти успехи не распространяются: так, закон об аттестации гидов и экскурсоводов, направленный на усиление госконтроля над содержанием экскурсий, все-таки был подписан, несмотря на критику, в том числе и от предпринимателей.

Известный пример более масштабной кампании — это история о новым кодексе об административных правонарушениях. Новый КоАП пытаются ввести уже третий раз, и каждый раз разработка останавливается именно на этапе общественного обсуждения. Проект предполагает увеличение штрафов, в том числе за несоблюдение пожарной безопасности, налоговые нарушения, нарушение миграционного учета и вообще всего, что проверяется в рамках контрольно-надзорной деятельности; как следствие, от закона может серьезно пострадать бизнес — причем практически любой. В результате на странице каждой версии проекта можно наблюдать сотни отрицательных комментариев. В Думу проект на настоящий момент не внесен, хотя прогнозировать развитие дальнейших событий затруднительно.

Резюмируя, можно сказать, что площадка для общественных обсуждений, которая изначально в рамках ОРВ планировалась как формальная, в результате работает как фильтр для некачественных законодательных инициатив. 

Тут есть и ложка дегтя — эффект от кампании может оказаться временным: после неудачной попытки некоторые проекты возвращаются, как болезнь после ремиссии, так что за ними приходится следить в течение долгого времени. При этом один только мониторинг новых инициатив на regulation.gov.ru, а тем более активное участие в обсуждении налагает дополнительное неявное бремя на предпринимателей — не у всех организаций есть возможность держать в штате юриста, который будет превентивно следить за законотворчеством. И все же пренебрегать одним из немногих работающих институтов обратной связи ни бизнес, ни гражданское общество уже не могут. 

Мнение редакции может не совпадать с точкой зрения автора