Игра со сроками
История попыток ограничить срок пребывания региональных лидеров на своих постах насчитывает более двух десятилетий. Впервые положение о двух сроках появилось в федеральном законодательстве осенью 1999 года в законе об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти. Логика законодателя в таких вопросах часто связана с политическими интересами. Тогда решался вопрос о преемнике Бориса Ельцина, и не только Кремлю, но и коммунистам, игравшим ключевую роль в тогдашней Думе, было выгодно ограничить возможности влиятельных глав регионов-доноров, учредивших свою партию «Отечество — Вся Россия» (ОВР) с претензиями на думское большинство и продвижение в президенты своего кандидата. Под ударом оказались мэр Москвы Юрий Лужков, президент Татарстана Минтимер Шаймиев и башкирский президент Муртаза Рахимов.
После поражения ОВР на парламентских выборах 1999 года региональная фронда закончилась, и началась консолидация элит под эгидой Кремля. Региональных лидеров «попросили» из Совета Федерации, но в виде компенсации в закон в 2001 году внесли поправку, согласно которой губернаторский срок отсчитывался с момента его принятия, то есть с октября 1999-го. Таким образом произошло первое в России обнуление сроков, и главы регионов смогли перевести дух и готовиться к очередным выборам.
Правда, выборы продолжались недолго — уже в 2004 году вместо них появилось «наделение полномочиями» (де-факто назначение), где ключевая роль отводилась президенту, предлагавшему местным законодателям кандидатуру губернатора. С учетом революционного характера отмены выборов мало кто обратил внимание на то, что норма о двух сроках была убрана, — раз губернаторов фактически назначал президент, то он хотел бы сохранить за собой право делать это без ограничений. Попутно президент получил еще одно право — увольнять главу региона в связи с утратой доверия, то есть по любому поводу. Это позволило Дмитрию Медведеву уволить в 2010 году Лужкова с поста мэра Москвы.
После московских протестов 2011 года губернаторские выборы восстановили, но норма о двух сроках вновь появилась в законе только в 2015-м. Для федеральной власти это не являлось важной проблемой, так как губернаторская фронда уже была невозможной. Но с учетом того, что действовали ограничения в отношении избираемости президента, федеральная власть, видимо, посчитала несправедливым, что губернаторы находятся в более льготных условиях. Впрочем, принятая в 2015 году очередная поправка не учитывала «наделение полномочиями» и начинала новый отсчет с первых выборов после их восстановления. Здесь тоже, конечно, действовал политический фактор. К 2015 году многие президентские «назначенцы» уже находились на втором сроке, а президент хотел бы продолжения их работы.
В результате губернатор, заступивший на свой пост еще в 1990-е годы, мог, несмотря на дважды появлявшуюся в законе ограничительную норму, оставаться в должности до шести сроков. Такой рекорд поставил белгородский губернатор Евгений Савченко, пять раз избиравшийся и один раз «наделявшийся полномочиями» (и это не считая его первоначального назначения Борисом Ельциным в 1993 году). Он ушел в отставку в 2020-м, пробыв на своем посту почти 27 лет.
Нынешняя отмена двух сроков связана с двумя обстоятельствами. Во-первых, президент хотел бы сохранить свободу кадрового маневра в случае с несколькими ключевыми главами регионов. Время идет быстро, и то, что в 2015 году казалось делом далекого будущего, сейчас становится актуальным. Уже дважды избирались ключевые главы — Сергей Собянин, Андрей Воробьев, Рустам Минниханов, Рамзан Кадыров (последний, правда, только что). Теперь они могут находиться на своих постах и дальше. Во-вторых, после обнуления президент получил возможность оставаться на своем посту до 2036 года — так что теперь неактуален вопрос о несправедливости льготы для губернаторов.
Простое увольнение
В то же время в законе появляются положения, которые явно невыгодны главам регионов. Одно из них связано с лидером конкретного региона — Татарстана. Начиная с 2010 года федеральный центр стремится ликвидировать последнее напоминающее о 1990-х годах президентство в регионах. Все остальные местные президенты уже давно стали главами, и только Рустам Минниханов сохраняет прежний титул, хотя главный атрибут самостоятельности Татарстана — договор о разграничении полномочий — упразднен еще в 2017 году. Теперь же все руководители субъектов Федерации будут называться главами — и если Минниханов пойдет на новый срок, то уже будет избираться на переименованную должность.
Если это новелла носит символический характер (полномочий у главы не убавится), то другие существенно ослабляют региональных лидеров. Так, на всех региональных депутатов — вне зависимости от того, работают ли они на профессиональной основе или на общественных началах — будут распространяться ограничения для лиц, замещающих государственные должности. Связанным с главами регионов представителям местной деловой элиты станет сложнее заниматься бизнесом.
Но главное — это возвращение президенту права увольнять глав регионов без всяких ограничений. После восстановления выборности в 2012 году понятие «утрата доверия» сохранилось, но было обставлено некоторыми условиями. А именно: ненадлежащее исполнение своих обязанностей, выявление фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов, либо надо было доказать, что глава региона в период избирательной кампании владел зарубежными счетами или иностранными финансовыми инструментами.
На самом деле формулировка о «ненадлежащем исполнении обязанностей» весьма широка, а выявление фактов коррупции не предусматривало обвинительного приговора — так что утрата доверия происходит после ареста, который теоретически не исключает и последующего оправдания. Но все равно возникла коллизия — в 2020 году президент уволил главу Чувашии Михаила Игнатьева, против которого не было возбуждено никаких уголовных дел, зато он оказался участником пары громких публичных скандалов. Игнатьев подал в суд, стремясь оспорить увольнение, — и его иск был принят к рассмотрению. Решения не последовало из-за смерти экс-главы республики, однако в любом случае появился прецедент. Теперь он неактуален.
Президент теперь сможет и налагать взыскания на глав регионов — объявлять им предупреждение, выговор или временно отстранять от исполнения обязанностей. Конечно, это не влечет за собой автоматического увольнения, но может стать сигналом, что пора писать заявление об уходе.
На этом фоне губернаторам дали утешительный «приз» — новый законопроект предполагает отмену возможности отзыва главы региона избирателями, введенной в 2012 году. Однако речь идет о практически неработающей норме — право отзыва было обставлено таким числом ограничений (например, предварительное установление судом фактов нарушений законодательства или «неоднократного грубого без уважительных причин» неисполнения своих обязанностей), что никогда не было использовано.
Мнение редакции может не совпадать с точкой зрения автора