Вице-премьер, полпред президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе Александр Хлопонин предложил передать регионам 2% налога на прибыль организаций и ряд других налоговых поступлений. Декларируемая цель — увеличить их самостоятельность. О том, как на самом деле надо было бы проводить децентрализацию, рассуждает директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич.
Неэффективность сверхцентрализованной системы управления в России понятна даже федеральным властям. Как выходить из тупика? Ведь регионы имеют огромные различия по доходным источникам, а значит, децентрализация резко усилит одних и почти ничего не добавит другим. Революции в бюджетной сфере не хочет никто, она разрушительна. Эксперты Стратегии 2020 предлагают иную логику. Во-первых, снизить чрезмерную регламентацию и сделать регионы более самостоятельными в принятии решений, что повысит ответственность за проводимую политику. Во-вторых, сделать систему межбюджетных отношений более прозрачной, чтобы федеральные деньги перечислялись по понятным критериям, а не в результате лоббистской давки вокруг вертикали.
Способы вполне понятны.
Во-первых, повысить долю дотаций на выравнивание из Фонда федеральной поддержки регионов (ФФПР) хотя бы до половины объема трансфертов, как это было в середине 2000-х (сейчас — чуть больше четверти). Дотации на выравнивание прозрачны, распределяются по формуле, и регионы их расходуют самостоятельно. Все прочие дотации отменить, в том числе дотацию на сбалансированность бюджетов, выделяемую правительством по непонятным критериям (злые языки называют ее премией за правильное голосование на выборах).
Во-вторых, резко сократить число субсидий из федерального бюджета. Сейчас их больше сотни, и все жестко регламентированы: на поддержку элитного семеноводства, на капремонт гидротехнических сооружений, на технопарки, на оздоровление детей и др. Если регион делает «шаг вправо-влево» — расстрел и прокурорская проверка. Сложить бы эти субсидии в несколько больших кучек (здравоохранение, образование, инфраструктура и т. д.), а регионы выберут нужную им пропорцию в рамках своей квоты.
В-третьих, можно пока не трогать субвенции, выделяемые регионам на исполнение федеральных полномочий, — слишком муторно их перераспределять, да и регионы устали от непрерывных бюджетных реформ.
В четвертых, отдать регионам некоторые налоговые поступления — оставшиеся 2% налога на прибыль (тогда он станет полностью региональным) и некоторые природные налоги, более прозрачно перераспределять акцизы, например, отдав эти доходы в ФФПР. Но кардинальное перераспределение налогов между бюджетами разного уровня вряд ли возможно.
Децентрализация, начатая правительством, идет отчасти по этому пути: планируется передача остатка налога на прибыль, водного налога, даже замахнулись на кусочек НДС. С акцизами власти притормозили, но тут действительно нужно считать, как лучше менять систему перераспределения. Объявлена отмена федеральных льгот по региональным и местным налогам — но почему частичная? Решение принимает федеральная власть, а денег не получают регионы и муниципалитеты. Вот и сидят военные на своих давно уже пустых землях, не отдавая их никому, платить-то за землю можно копейки. Бедным нашим госкомпаниям — «Газпрому», «Транснефти», РЖД и др. — тоже помогли сэкономить расходы. Разумно меняются критерии выделения дотаций на выравнивание: снижение планки для их получения (со 100% до 90% от среднероссийского душевого ВРП) увеличивает число так называемых регионов-доноров до 23-25 вместо 11-12.
Вместо обещанного Медведевым триллиона регионам насчитали дополнительных налоговых поступлений на 0,6 трлн рублей. Много это или мало? В 2010 году все трансферты регионам составили 1,5 трлн рублей, т. е. планируется 40-процентная добавка. Это дополнительно 9% к доходам консолидированных бюджетов субъектов РФ. Негусто. Но главное даже не в этом. Не решены ключевые институциональные проблемы — низкая доля дотаций на выравнивание и безумная система субсидий, созданная федеральными ведомствами. Вместо реформирования просто выделяют меньше субсидий (сокращение объема на 22% в 2010 году), но тем не менее это более четверти всех федеральных трансфертов.
Главным в правительственной децентрализации стало совсем иное — передача регионам некоторых федеральных полномочий и их финансирования (субвенций).
Долго ломались копья, что передавать. В результате тяжелой аппаратной борьбы федеральных ведомств регионы получили всяческие надзоры — экологический, санитарно-эпидемиологический, пожарный, потребительского рынка, охраны памятников и др. Перечислять их нет смысла, важно видеть логику. А она простая: децентрализация нужна, чтобы сократить федеральных чиновников в регионах (территориальные органы федеральных министерств и ведомств). По численности их почти в три раза больше, чем чиновников региональных органов власти (не считая муниципальных). Сверхцентрализация полномочий оказалась суперзатратной для федерального бюджета, за 2010 год объем субвенций регионам вырос на 39%! Надо сокращать, но лучше — руками регионов, скинув на них часть раздутого чиновничьего аппарата. Регионам это придется делать, ведь переданное вместе с полномочиями финансирование будет индексироваться только на инфляцию, если будет. Почему-то сразу вспоминается монетизация льгот, когда на регионы скинули часть раздутых социальных обязательств.
Но даже эта, во многом имитационная, децентрализация пугает власти. Дмитрий Козак предложил одновременно с передачей регионам полномочий усилить федеральный контроль, дать министерствам право не только вести мониторинг выполнения нормативов, но и требовать отставки губернаторов. Про контроль снизу, в виде выборов населением, даже не вспомнили. Вот и получилась такая децентрализация — по-маленькому.