В январе 2012 года исполняется 10 лет с начала пенсионной реформы 2002 года — а пенсионный вопрос между тем актуален как никогда и, в общем, не решен. В правительстве продолжают обсуждаться различные варианты пенсионной реформы, причем одним из них является возврат к определению пенсии в зависимости от заработка и трудового стажа — система, от которой практически отказались как раз в 2002 году. В чем причины неудач этого десятилетия?
1. Многие проблемы распределительной (солидарной) пенсионной системы, которые были очевидны еще в 1990-е годы, оказались не решены новой системой. Прежде всего, государство побоялось решить вопрос досрочных пенсий. В результате льготные и досрочные пенсии, финансирующиеся на тех же самых условиях, что и обычные пенсии, составляют примерно треть всех новых назначений трудовых пенсий. Их получает больше трети всех пенсионеров по старости, причем эта доля продолжает расти. В результате мы имеем неравенство различных категорий занятых в отношении норм пенсионного обеспечения, низкий фактический пенсионный возраст (который, по оценкам Независимого института социальных проблем, оказывается ниже общеустановленного на 6 лет у мужчин и на 2,5 года у женщин). Результат — избыточные пенсионные обязательства государства.
2. Так и не решена проблема низкого общеустановленного возраста назначения пенсии по старости. До сих пор вопрос о повышении пенсионного возраста был менее злободневным, чем проблема досрочных пенсий, и при этом вызывал много разногласий. Тем не менее в условиях старения населения, наблюдающегося в России, для долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы этот вопрос решать надо. Более того, не существует объективных аргументов против повышения пенсионного возраста у женщин, которые живут намного дольше мужчин. И наконец, повышение возраста начала трудовой деятельности, которое мы наблюдаем с каждой сменой поколений, означает сокращение времени, которое работники проводят на рынке труда.
К тому же принятые формулы расчета трудовых пенсий — значительная доля базовой, не зависящей от трудового вклада, компоненты и низкие требования к минимальному страховому стажу, необходимому для назначения трудовой пенсии, не создают стимулов для продолжительной занятости, что в конечном итоге приводит к несбалансированности пенсионных поступлений и обязательств.
3. Фактически произошел фальстарт накопительной компоненты пенсий. Еще на этапе принятия решений о том, когда и в каких объемах вводить эту компоненту, были неверно оценены возможности российских финансовых рынков и способность финансовых компаний эффективно «переварить» эти средства, обеспечив им хорошую доходность. Таких низких показателей доходности обязательных пенсионных накоплений в самом начале реформы, которые мы наблюдали в России, не было ни в одной стране, чей опыт мы учитывали, будь то Чили, Швеция, Польша или Казахстан. И это при благоприятной в целом рыночной конъюнктуре!
Кроме того, на этапе организационного оформления накопительной компоненты было принято весьма специфическое решение — оставить обязательные накопления в собственности государства. Это заметно снижает интерес населения к формированию таких накоплений. Возможность по умолчанию оставлять пенсионные накопления в государственной управляющей компании, которая до недавнего времени предлагала наиболее консервативный портфель, также способствовала пассивности населения и невысоким показателям доходности пенсионных накоплений.
Наконец, на этапе реализации накопительной реформы была полностью провалена информационная кампания и работа с населением, повышение его финансовой грамотности, а стандарты раскрытия информации компаниями, работающими на рынке, были приняты с заметным опозданием. Результатом всех этих ошибок стало практически полное отсутствие активности населения в части формирования обязательных пенсионных накоплений; большинство по-прежнему остаются по умолчанию в государственной управляющей компании, а у политиков и чиновников возникает соблазн прикрыть эту затею как неудавшуюся, пожертвовав интересами немногих «активистов».
4. Формирование многоуровневой пенсионной системы, сочетающей распределительные и накопительные принципы финансирования, оказалось под вопросом в силу того, что не был продуман порядок финансирования неизбежно возникающих в этом случае издержек по переходу к новой системе от прежней, полностью распределительной.
Доходы, направляемые теперь на формирование обязательных пенсионных накоплений, становятся недоступными для финансирования выплат нынешним пенсионерам. В результате рост пенсий в первые годы после старта пенсионной реформы заметно отставал от роста заработков, что вызывало недовольство пенсионеров. Попытки решить эту проблему за счет исключения из пенсионных накоплений работников 1952-1966 (мужчины) и 1957-1966 (женщины) годов рождения не дали заметных фискальных результатов — зато способствовали росту недоверия трудоспособного населения к действиям государства в пенсионной сфере. Затем государство решило поддержать интересы пенсионеров, заметно повысив пенсии, что привело к усилению несбалансированности финансов пенсионной системы. Очевидно, что многих проблем можно было бы избежать, заранее прописав порядок и источники покрытия выпадающих из распределительной пенсионной системы доходов (общие налоги, доходы от энергоресурсов, приватизационные поступления и прочие известные мировой практике решения).
5. Задачи различных социально-экономических реформ зачастую противоречили друг другу. В то время как введение накопительной компоненты требовало привлечения дополнительных средств в пенсионную систему, реализация налоговой реформы привела к еще большему сокращению поступлений на пенсионные нужды. В 2005 году тарифы ЕСН, использовавшегося на эти цели, были уменьшены, а ожидавшегося расширения налоговой базы не произошло. Результатом такой противоречивости социально-экономических инициатив государства стало нарастание финансовой несбалансированности пенсионной системы.
6. Пенсионная реформа не ликвидировала полную отстраненность работников от участия в формировании пенсионных прав. И реорганизация распределительной компоненты, и введение обязательных накоплений предполагают большую активность работников в пенсионной сфере — но это должно дополняться просвещением и образованием населения, чего сделано не было, а работники должны сами платить взносы в пенсионную систему — как в обязательную, так и в добровольную. В России же взносы в пенсионный фонд платит по-прежнему работодатель, а негосударственное пенсионное обеспечение развивалось главным образом в форме корпоративных пенсионных систем, создаваемых по инициативе работодателей.