Одним из главных следствий Бесланской трагедии, 12-летие которой вспоминали в эти дни, стала отмена в России прямых губернаторских выборов. 13 сентября 2004 года президент Путин выступил с заявлением о том, что «высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться законодательными собраниями территорий по представлению главы государства».
Прозвучавшая мотивировка – о том, что это делается «в целях последовательного развития федерализма» выглядела откровенным издевательством над здравым смыслом. Фактически это означало ровно обратное – полную ликвидацию федеративных отношений в России, их подмену тотальной «вертикалью власти».
Большинство граждан, еще сохранявших федералистское мышление, выступили тогда против этой инициативы. Действительно, увидеть логическую связь между борьбой с терроризмом и необходимостью отмены губернаторских выборов было весьма затруднительно. Если бы Джордж Буш после терактов 11 сентября 2001 года вдруг вздумал «отменить» выборы губернаторов в США – он, скорее всего, сам бы лишился президентского поста. Потому что настоящая федерация не потерпела бы такого произвола.
Однако в России федерацию изначально строили по имперской модели. В отличие от тех же США, где штаты договаривались о федеративных отношениях между собой, в России субъектами Федеративного договора 1992 года были «центр» и «регионы». Это и создало предпосылки для последующей централизации власти, когда само слово «федерация» осталось лишь номинальным.
Назначаемость губернаторов привела к радикальному отчуждению региональной власти от интересов местных жителей.
Например, Сергей Катанандов был избран главой Республики Карелия в 1998 году и отработал в этой должности два четырехлетних срока – 1998-2002 и 2002-2006. Однако в 2006 году он был переназначен на третий срок, хотя его рейтинг уже стремился к нулю – по причине ряда экономических ошибок, повлекших за собой падение уровня жизни в республике. Однако с момента назначения его интересовали уже только указания по «вертикали», а не требования граждан. Аналогичная ситуация наблюдалась и в других регионах – принятый в 1990-е годы принцип «двух сроков» с введением назначаемости губернаторов был фактически отменен.
Впоследствии губернаторами Карелии назначались чиновники, которые вообще не имели биографического отношения к республике. Это петербуржцы Андрей Нелидов (2010-2012) и Александр Худилайнен (с 2012). На местном сленге их прозвали «варягами», каждый из которых привозил команду своих земляков и рассаживал ее на руководящие должности. И вновь – это не только карельский, а общероссийский феномен. Например, тюменец Евгений Куйвашев сегодня возглавляет Свердловскую область, и наоборот, свердловчанин Виктор Басаргин руководит Пермским краем.
Все три вышеупомянутые губернатора (Худилайнен, Куйвашев, Басаргин) были назначены на свои посты в мае 2012 года, когда президент Путин вступил в свой третий срок. Хотя еще в декабре 2011-го тогдашний президент Медведев пообещал вернуть губернаторские выборы. Этот закон вступил в силу с 1 июня 2012 года, но назначенные Путиным губернаторы фактически его обошли и с тех пор ни разу не выходили на выборы.
Так, в июле текущего года врио губернатора Калининградской области Владимир Путин назначил своего бывшего охранника Евгения Зиничева. Но на сентябрьские выборы он не выходит – так что назначение вновь можно расценивать как «бессрочное». Эта ситуация делает саму губернаторскую легитимность величиной довольно неопределенной.
Некоторые аналитики полагают, что пойти на возвращение губернаторских выборов власть заставили массовые «белоленточные» протесты 2011-2012 гг. Но как бы то ни было, эти «возвращенные» выборы уже принципиально отличались от тех, которые проходили во всех субъектах федерации в период 1996-2004 гг., в сторону сужения возможностей для потенциальных кандидатов. Так, согласно закону 2012 года, кандидат в губернаторы мог быть выдвинут только политическими партиями (опцию самовыдвижения тогда оставила лишь Ярославская областная дума), а также должен пройти «муниципальный фильтр», собрав до 10% подписей городских и районных депутатов своего региона.
Поскольку практически во всех местных законодательных собраниях РФ доминирует партия «Единая Россия», разумеется, это обеспечивало ей преимущества при выдвижении кандидатов в губернаторы. Кроме того, этот закон указывал: «Президент Российской Федерации по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации». Учитывая весомость президентского мнения в России, эти «консультации» воспринимаются как рекомендации и, фактически, лишь иной формат все того же назначения губернаторов.
С момента «возвращения» губернаторских выборов не успело пройти и года, как в апреле 2013-го Владимир Путин внес в этот закон поправку о том, что региональные законодательные собрания могут заменить у себя общенародные выборы главы региона голосованием в местном парламенте по представлению президента. То есть – буквально вернуться к той же самой назначаемости. Эту поправку поддержали кавказские республики – Дагестан, Ингушетия, Карачаево-Черкесия и Северная Осетия.
В единый день голосования 18 сентября 2016 года по этой модели будут избраны (или, точнее, назначены) главы Северной Осетии Вячеслав Битаров и Карачаево-Черкесии Рашид Темрезов. В настоящее время они оба являются назначенными президентом РФ временно исполняющими обязанности главы своих регионов и вероятность победы каких-то других кандидатов крайне маловероятна.
При этом, что интересно, Чечня сохранила всеобщую избираемость своего главы. Неслучайно президент Путин назвал ее «примером федерализма». Правда, прогнозируя итог выборов в этой республике 18 сентября, имеет смысл дискутировать лишь о том, 90 с какими единицами процентов наберет Рамзан Кадыров?
Кроме Чечни, всеобщие губернаторские выборы в текущем году состоятся еще в шести субъектах РФ – республиках Коми и Тыва, в Тверской, Тульской, Ульяновской областях и Забайкальском крае. Хотя предполагаемый рекорд Кадырова там вряд ли кто-то побьет, но и ожидать каких-то сюрпризов также не приходится.
Например, в Республике Коми главным претендентом на губернаторский пост является Сергей Гапликов. Это типичный «варяг», который в 2004-2010 гг. был председателем совета министров Чувашии, а в 2011-2014 гг. возглавлял госкорпорацию «Олимпстрой», возводившую олимпийские объекты в Сочи. Исполнять обязанности главы Коми его назначили в сентябре 2015 года, после ареста прежнего губернатора Вячеслава Гайзера. Это было довольно громкое дело, после которого местные политические элиты, видимо, надолго утратили политические амбиции.
В Тульской области, где выдвигается бывший адъютант Путина генерал Андрей Дюмин, также практически ни у кого нет сомнений в его победе. Близость к президенту заведомо превосходит в глазах региональных элит и избирателей его «неместное» происхождение (Дюмин биографически никак не связан с Тулой – он родом из Курска, учился в Воронеже, а затем служил в Москве).
«Варягом» является также кандидат в губернаторы Тверской области Игорь Руденя, бывший федеральный агропромышленный чиновник. По каким причинам москвича поставили руководить тверичами – известно только Кремлю. Но и серьезных оппонентов у него там нет – в этой области с губернаторских выборов снят даже кандидат от КПРФ Вадим Соловьев, успевший прославиться борьбой с покемонами.
Так, кандидат в губернаторы Забайкальского края Наталья Жданова является местной уроженкой. И это обстоятельство, вероятно, сыграет в ее пользу, учитывая то, что предыдущий губернатор, «варяг» Константин Ильковский в феврале текущего года был смещен со своей должности за ошибки в социальной политике – долги по зарплатам и провал программы переселения жителей из аварийного жилья.
Местным уроженцем является также кандидат на должность главы Республики Тыва Шолбан Кара-оол, руководящий регионом еще с 2007 года. Но в этой республике, где титульная нация составляет 82%, победа какого-либо «варяга» была бы в принципе невозможной.
Глава Ульяновской области Сергей Морозов впервые был избран на свой пост в 2004 году – еще при свободных губернаторских выборах. Но затем переназначен на следующие два срока президентами Путиным и Медведевым. Его очередное выдвижение свидетельствует о том, что этому бывшему милиционеру удалось создать в своей области соответствующую «стабильность», при которой все оппозиционные кандидаты (даже от «Яблока» и более левых, чем КПРФ, «Коммунистов России») свободно регистрируются, но их шансы не рассматриваются всерьез.
Несмотря на то, что социологи фиксируют падение рейтинга правящей партии, она все равно существенно превосходит КПРФ, ЛДПР и «Справедливую Россию», кандидаты от которых также участвуют в губернаторских выборах. А вот от «Парнаса» или «Яблока», которые могли бы набрать очки за счет резкой оппозиционной риторики, в этом году в губернаторы удалось выдвинуться лишь «яблочнику» Олегу Горячеву, сыну бывшего губернатора Ульяновской области еще 1990-х годов. Но он, по сообщениям местных СМИ, «известен своим лояльным отношением к действующей власти». Видимо, не столь лояльные кандидаты от этих партий в других регионах не прошли «муниципальный фильтр» или избиркомы обнаружили у них какие-то другие нарушения…
Критики свободных, «нефильтрованных» губернаторских выборов указывают, что в 1990-е годы они часто приводили лишь к появлению «региональных баронов», превращавших субъекты РФ в собственные «вотчины», с откровенным доминированием своих административных и бизнес-группировок. Однако преодолевать складывание этих непрозрачных структур следовало не ликвидацией федерализма, но напротив – его полноценным развитием.
Например, региональные парламенты в постсоветской России, способные ограничить власть губернаторов, никогда не играли особо значимой роли. В этом отражается персоналистская российская традиция, когда только «первое лицо» наделяется высшими полномочиями, а роль регионального гражданского общества минимальна. Региональные политические партии, свободно существующие в европейских странах, в России запрещены – принято считать, что они стремятся к какому-то «сепаратизму». Хотя, например, региональные партии стран ЕС вовсе не разваливают его, но напротив, интегрируют и сотрудничают между собой в Европарламенте.
Но в России этот федералистский опыт считают опасным. Поэтому региональные парламенты у нас (а в этом году состоятся выборы в 39 из них) как были, так и останутся лишь уменьшенными клонами Госдумы