Верхушечная коррупция — бич российского государства. Президент Дмитрий Медведев говорит, что та же проблема была и в царские, и в советские времена: общество не могло противодействовать взяточникам и вымогателям, потому что все жалобы снизу в итоге возвращались на рассмотрение тем, на кого была написана жалоба. Это заблуждение. В последние десятилетия существования советской власти в СССР функционировала действенная система борьбы с должностными злоупотреблениями высших чиновников.
Коррупция и теневая экономическая деятельность представителей властных институтов в период с 1953-го по 1985 год были повседневным явлением советской жизни. Взятки за доступ к различным жизненным благам — от жилья и автомобилей до продуктов и путевок в санатории — стали нормой. Отступные с целью избежать наказания — постоянной практикой. Однако все это коррупционное и теневое экономическое поведение было характерно в первую очередь для низших слоев общества и низших чинов государственной иерархии. Нищенская жизнь основной массы населения и рядового чиновничества приводила к тому, что коррупция на уровне председателя колхоза, директора ЖЭКа или начальника отделения милиции была явлением нормальным. Но с каждой ступенькой вверх ее «нормальность» уменьшалась на порядок. При этом уровень жизни представителя власти на каждом этаже существенно увеличивался.
Достигалось это за счет того, что в СССР опытным (и весьма жестоким) путем была создана модель государства, которая функционировала с помощью некоррупционного в целом аппарата, с одной стороны, обеспеченного высоким уровнем льгот и социальных гарантий, а с другой — поставленного под хорошо организованный контроль. Чем выше был уровень власти, тем более жестко функционировал этот механизм.
Критерием для карьерного продвижения в СССР служил не только профессионализм, но и такой фактор, как «партийность», сочетавший в себе целый букет свойств. Это и готовность поддерживать господствующую идеологическую доктрину, и способность демонстрировать моральные качества — не быть скандалистом, очевидным алкоголиком, избегать злоупотребления своим положением, иметь «здоровую советскую семью» и т. п. В понятие «партийности» входила и хорошая репутация с точки зрения непричастности к коррупционному поведению или теневой экономической деятельности.
До определенного уровня профессиональные качества или причастность к некоему неформальному сообществу (этническому клану или сообществу выпускников одного вуза одного периода) могли при построении карьеры преодолевать отдельные аспекты «непартийного поведения». Но для каждой более высокой ступени иерархии вопрос «партийности» становился все более важным. Уже для постов руководителей регионального уровня (за исключением нескольких советских республик — Азербайджана, Грузии, Узбекистана — и то в определенные периоды) он был определяющим.
Некоррупционное поведение компенсировалось не только более высоким уровнем дохода (номинальная зарплата одного из руководителей региона была примерно в два раза выше, чем рядового работника его сферы деятельности такого же уровня образования и трудового стажа), но и более высокой покупательной способностью заработанного рубля, что обеспечивалось сложной системой снабжения партийного и государственного аппарата. В то, что можно назвать «социальным пакетом» советского чиновника, входило не только бесплатное предоставление автотранспорта для деловых (а с определенного уровня и личных) нужд, быстрое выделение квартиры повышенной комфортности, возможность пользоваться хорошей столовой и санаториями, но и, что было не менее важно для семьи, доступ к продуктовым и товарным распределителям, где по государственным (то есть низким) ценам можно было купить те товары высокого качества, которые на рынке стоили примерно в пять раз дороже.
Различие между приемлемым и неприемлемым служебным поведением хорошо иллюстрирует история, приключившаяся в 1970-е годы с одним из инструкторов (младшая ответственная должность) аппарата ЦК КПСС. Он был со скандалом уволен за то, что, выпросив у своего руководства машину с шофером якобы по служебной необходимости, повез на ней барышню для «прогулки» в пригородный лес. По мнению респондентов, если бы он сразу отпустил машину, то скандал можно было бы замять. Но заставив шофера ждать их возвращения, чиновник чересчур уж явно использовал свои полномочия в личных целях. Другое дело сотрудники аппарата ЦК КПСС на один уровень выше — заведующие секторами и консультанты. Они имели право самостоятельно вызывать автомобиль в любое время дня и ночи, и, хотя напрасное использование ресурса автомобильного парка также не приветствовалось, для них в подобной ситуации дело ограничилось бы выговором. А вот на два уровня выше (должности секретарей ЦК и союзных министров) полагалась не только постоянно закрепленная хорошая машина (недоступная для обычных советских граждан «Чайка») для самого VIP, но и машина попроще («Волга») для постоянного обслуживания ближайших членов его семьи.
У чиновника оставались возможности легальных приработков — гонорары за книги и публикации в прессе, чтение лекций, премии за изобретения и т. п. Однако он должен был не только декларировать эти доходы (через систему уплаты партийных взносов со всех своих заработков), но и получать на них санкцию от руководства. Уклонение от уплаты партийных взносов было одним из самых тяжелых обвинений в брежневском СССР и могло повлечь за собой исключение из партии, что автоматически вело к увольнению с престижного места работы. В силу этого все приработки ответственных сотрудников ЦК КПСС были прозрачны, подконтрольны и, как правило, не превышали 25-30% от зарплаты — это показывают расчеты, сделанные мною на основе данных об уплате взносов в партбилетах ответственных сотрудников аппарата ЦК КПСС за 1974-1985 годы. При этом около трети известных мне партбилетов практически не содержит сведений о дополнительных доходах.
Важной частью «положительного» стимулирования некоррупционного поведения был компенсационный пакет для чиновников, закончивших активную трудовую деятельность на ответственном посту. Если за отставником не водилось серьезных прегрешений, то по окончании своей «большой» политико-административной карьеры он мог рассчитывать на теплое место в предпенсионный или послепенсионный период — например, руководящий или синекурный пост в образовательном или научном учреждении своего профиля, а если он офицер милиции — на должность начальника охраны местного предприятия. Последнее иногда сохраняло часть положенного ранее «социального пакета», например пропуск с правом прохода в здание центрального в данной местности партийного и государственного органа власти, позволявший пользоваться столовой и покупать там дефицитные продукты. Но главным было то, что чиновник с безупречной биографией мог рассчитывать на пенсию более высокого, чем у обычных граждан, уровня (существовала система пенсий для «ветеранов труда» республиканского и союзного значения), а также на прилагающиеся к ней льготы — лечение в специализированных клиниках лучшего качества, получение бесплатных путевок в хорошие санатории.
У чиновников в погонах, в том числе сотрудников правоохранительных органов, были и дополнительные стимулы. При увольнении на пенсию с действительной службы на один ранг повышалось звание, и пенсия исчислялась по нему. Новые звания при нормальной службе присваивались регулярно, поэтому «человеку в погонах» для обеспечения своего будущего было необходимо служить до пенсии. Как правило, сохраняющиеся на пенсии ведомственное лечение и отдых для военных были лучше, чем в среднем для гражданских чиновников такого же уровня. Наконец, ничем не скомпрометированный отставник сохранял связи с действующими коллегами, что было важно и в том числе и для решения разных текущих проблем.
Всех этих благ чиновник (и его семья) мог бы лишиться в случае даже не уголовного преследования, а простого внесудебного исключения из партии или непогашенного строгого выговора.
Систему положительного стимулирования некоррупционного поведения чиновника дополняла система контроля. Она заключалась в разнообразных практиках контроля внутри того ведомства, где он работал. Там, помимо прямого начальства, а также механизмов, позволяющих осуществлять проверку деятельности с самого верха ведомственной пирамиды (например, комиссия министерства, комиссия главка), имелись такие институты, как партийные и профсоюзные собрания, — выступления оппонентов проштрафившегося чиновника нередко служили основанием для проверок.
Основных механизмов внешнего контроля было два: институциональный и общественный.
В каждой области административной деятельности существовало несколько инстанций, созданных специально для контроля или осуществлявших контроль за другими ведомствами в дополнение к своим основным обязанностям. Общий контроль за деятельностью государственных институтов осуществляла КПСС. Обращать внимание вышестоящих партийных органов на неподобающие действия нижестоящих могли как отдельные ведомства, так и региональные государственные власти. Например, в 1976 году таможня обнаружила, что возвращающийся из командировки в Японию сотрудник отдела науки ЦК КПСС везет с собой несколько автомагнитофонов — большой дефицит в СССР, их можно было выгодно перепродать. Было возбуждено уголовное дело за попытку спекуляции и за незаконный вывоз валюты из СССР. Сотрудник ЦК был немедленно уволен и вскоре осужден. Он провел три года в лагере, после чего, имея ученую степень доктора юридических наук, смог устроиться работать только слесарем на заводе. Известно также несколько случаев, когда в 1960-1970-е годы милиция задерживала нетрезвых сотрудников аппарата ЦК КПСС. Обычно их тут же отпускали, однако немедленно сообщали об этом инциденте в ЦК. Для чиновников инцидент заканчивался гарантированным скорым увольнением с работы «без выходного пособия».
Ведомства тоже контролировали своих партнеров и конкурентов. Милиция и КГБ ревностно следили за деятельностью друг друга и доносили о промашках соперников вверх по инстанции. Деятельность милиции в большей степени, КГБ — в меньшей контролировалась прокуратурой. Наблюдение за всеми тремя правоохранительными ведомствами вела судебная система, передававшая обобщенные (или наиболее скандальные) результаты высшему для каждого уровня политическому руководству. Кроме того, часть деятельности этих ведомств находилась в ведении двух вневедомственных контролирующих организаций — комитета партийного контроля и комитета народного контроля.
Общественный механизм внешнего наблюдения базировался на инициативе и активности рядовых граждан, которые обращались в различные инстанции для решения собственных проблем или заботясь об общественном благе. Отсутствующую в СССР систему самовыражения и публичной оппозиционной деятельности в какой-то мере компенсировала возможность обращения к власти, на которое иногда можно было получить положительный ответ.
Система прямой связи с населением была крайне важна для самой власти, поэтому ее поддержанию уделялось много внимания. Достаточно сказать, что отдел писем крупнейшей в стране газеты «Правда» насчитывал 100 сотрудников, которые занимались обработкой поступающей корреспонденции и отправкой «вменяемой» ее части в соответствующие органы власти. Часть этих писем не только в партийной «Правде», но и в других (государственных) СМИ становилась основой журналистских расследований, тематических статей или обобщалась для направления в партийные и государственные органы как символ обозначившейся общественной проблемы.
Не меньшее количество корреспонденции получали и сами органы власти. В аппарате ЦК КПСС для их обработки в конце брежневского правления был создан отдел писем (выделившийся из общего отдела ЦК). В начале 1980-х в нем трудилось более 80 человек, обрабатывавших более 600 000 писем в год. Поток писем подогревало то, что власть в СССР принимала к рассмотрению и анонимные письма, и заявления, справедливо подозревая, что по многим темам иной информации получить просто невозможно из-за боязни наказания или мести.
В архиве Центра по изучению Восточной Европы при Бременском университете содержится подготовленное во второй половине 1970-х годов анонимное письмо «азербайджанской общественности», обличающее деятельность главы парторганизации республики Гейдара Алиева. Две трети этого 130-страничного документа представляет собой перечень его родственников и представителей «нахичеванского» клана, к которому он принадлежит. На каждого в объеме от абзаца до страницы излагается компромат, включающий указание степени родственных или местнических связей с главным героем, обстоятельства получения этим персонажем его поста, сделанные им на этом посту ошибки или зафиксированные акты коррупционного поведения. Столь полное досье наверху, конечно, могли по политическим мотивам проигнорировать, но не могли не учесть и не использовать в случае необходимости.
Обозревая средний и высший слой советской номенклатуры 1960-х — первой половины 1980-х годов с позиции сегодняшнего дня, мы не найдем практически ничего, что можно квалифицировать как коррупцию или систематическое получение доходов от незаконной экономической деятельности. Исключением из этого правила был узкий круг лиц преимущественно из первого эшелона госслужащих, получивших личную санкцию первого лица государства на снижение уровня «партийности» их поведения.
Институт приписок и прочих манипуляций с отчетностью, возможно, имел своей финальной целью дальнейшее продвижение чиновника по службе путем демонстрации ложных достижений или сокрытия неприятных фактов. Но приписки можно рассматривать и как способ борьбы с завышенными и политически ангажированными требованиями руководства, а значит, считать их чистым примером коррупции было бы неверно.
Да, существовал административный рынок, на котором продавались «опции»: какой воротник получит чиновник, каракулевый или из калана, на универсальное для всех коллег его категории пальто или где будет его квартира (стандартизированной площади для персоны его категории), на желанном третьем этаже или на «невыгодном» 12-м.
Главы некоторых упомянутых выше республик, пара-тройка лиц в партийном аппарате, один-два общесоюзных министра (включая министра МВД Щелокова) сумели скопить значительные коллекции дорогостоящих «подарков», в том числе килограммы золотых изделий, что отчасти показали дела, возбужденные по инициативе Юрия Андропова в первой половине 1980-х. Но размер имеющихся у них денежных средств и стоимость «подарков» не шли ни в какое сравнение с заработками успешных советских писателей или сочинителей шлягеров, а также с доходами крупных специалистов ВПК. И главное — это были действительно единичные случаи. В целом советская номенклатура, особенно три-четыре высших уровня власти, а также региональное руководство, была исключительно мало коррумпирована по меркам своего времени, что скорее характерно для Северной и Центральной Европы, нежели для Европы Южной или тем более Азии.
Уровень жизни среднего и высшего советского чиновничества соответствовал аналогичным показателям не самой богатой части среднего класса развитых стран. Две машины на семью, комната на каждого члена семьи и общая гостиная, обветшалый загородный дом, отдых на курорте весьма среднего по европейским меркам уровня два раза в год, умеренное качественное питание (без омаров и лангустов), приличные, но не дорогие одежда и алкоголь, а также учеба детей в хорошей школе — это повседневная жизнь общесоюзного министра или секретаря ЦК. Или живущего только на зарплату профессора провинциального немецкого университета.
Часть авторов (и большинство мемуаристов) склонны видеть в этом заслугу самой коммунистической идеологии, которая моральными ограничениями добивалась формирования «нового человека». На мой взгляд, дело было скорее в разработанной опытным путем гибкой и эффективной системе предупреждения коррупции, основанной на пожизненной занятости чиновников, многостороннем контроле за ними и обеспечении им ясного пенсионного будущего. Другой вопрос, что ресурсов в стране не хватало на то, чтобы подобная система распространилась хотя бы на нижние этажи властной пирамиды.
Эта система не могла устоять после возвращения экономики на рыночные рельсы, когда у граждан бывшего СССР исчезла уверенность в будущем, зато перед ними открылась возможность быстро разбогатеть и намного превзойти чрезвычайно скромные советские стандарты потребления. Новое российское государство как минимум на несколько лет потеряло возможность реализовывать стратегию пожизненного найма и гарантированного социального обеспечения чиновничества и «людей в погонах». Сегодня, когда политическая и социальная стабильность в России восстановлены, а национальный доход тратится не на гонку вооружений, а на более разумные нужды, советские антикоррупционные практики вновь могут быть востребованы. Тем более что аналогичным образом строится стратегия борьбы с коррупцией во многих индустриальных и постиндустриальных странах.
Автор — научный сотрудник Центра по изучению Восточной Европы при Университете Бремена