Платная отмена: что будет с американскими санкциями против России

Введение санкций против иностранных правительств и частных лиц относится к полномочиям президента США, делегированным ему Конгрессом. По общему правилу, президент может ввести или отменить санкции в любой момент без участия Конгресса. Однако из этого правила есть исключения. Одно из них непосредственно касается России.

В 2017 году в США был принят закон «О противодействии противникам Америки посредством санкций», установивший, что некоторые санкции против России нельзя отменить без согласия Конгресса.

Президент Джо Байден вводил санкции против России по указу, не требующему участия Конгресса. Однако под занавес его полномочий некоторые санкции против российского финансового и энергетического сектора были продублированы отдельным указом так, чтобы их отмена требовала уведомления Конгресса. Этот шаг должен был юридически «зацементировать» санкции и не дать новой администрации отменить их в упрощенном порядке. Таким образом, сейчас президент Дональд Трамп может отменить часть ограничений против России самостоятельно, однако пересмотр ключевых санкций невозможен без Конгресса.

Чтобы понять, насколько вероятна отмена санкций против России, стоит посмотреть, что происходило с другими санкционными программами США, и попытаться установить некоторые закономерность. Практика показывает, что США редко полностью отменяют санкции и всегда готовы их ввести вновь. Политическая конъюнктура постоянно меняется, а юридическое регулирование делает введение санкций предельно простым — что не всегда можно сказать об их отмене.

Исторический контекст

• Иран

С 1979 года Иран находится под санкциями США. В течение десятилетий санкции множились. США объявили Иран государством — спонсором терроризма еще в 1984 году.

Наделяя государство этим статусом, США запрещают оказание ему финансовой помощи и предельно ужесточают экспортные ограничения. Кроме того, лица, пострадавшие от действий признанного спонсором терроризма государства, могут предъявить к нему иск в американском суде и обратить взыскание на его суверенные активы. К слову, Иран оспорил эту практику США в Международном суде ООН и в 2023 году добился решения в свою пользу.

В 2015 году, после длительных переговоров, был принят «Совместный всеобъемлющий план действий». В этой сделке участвовали Иран с одной стороны, США, Россия, Китай, Франция, Великобритания, Франция и Европейский союз — с другой. Иран получил значительное ослабление режима санкций. США исключили из санкционного списка иранские банки, включая Центральный банк, разрешили ввоз наличных долларов в Иран, сделки с иранским суверенным долгом, сделки с золотом и другими драгоценными металлами и оказание различных финансовых услуг. Существенно смягчались санкции против ключевого для Ирана нефтяного сектора. Взамен иранские власти обязывались полностью свернуть свою ядерную программу.

Однако в 2018 году Трамп, изначально не одобрявший сделку, вышел из нее, ссылаясь на то, что Иран не отказался от попыток создания ядерного оружия. Учитывая масштабы американской экономики, выход США лишил сделку устойчивости, хотя Евросоюз обязал европейские компании не соблюдать санкции против Ирана. Этот пример показывает, что даже утвержденное на уровне Совета Безопасности ООН соглашение может быть разрушено США «по щелчку пальцев».

• Куба

США ввели санкции против Кубы вскоре после установления коммунистической власти, когда новое руководство страны национализировало имущество американских лиц, контролировавших значительную часть экономики страны. С тех пор Генеральная ассамблея ООН уже много раз принимала резолюции с осуждением американских санкций против Кубы. 

Президент Барак Обама незначительно смягчил антикубинские санкции, отменив, в частности, некоторые торговые ограничения и исключив Кубу из списка спонсоров терроризма. Американцам стало проще посещать остров, был разрешен  импорт таких товаров, как ром и сигары. А американские компании получили возможность инвестировать в сельское хозяйство и фармацевтическую промышленность на Кубе.

Однако ключевые санкции — всеобъемлющее торговое эмбарго против Кубы — мог отменить только Конгресс. А приход в Белый дом первой администрации Трампа свел на нет даже незначительные послабления времен Обамы: Куба вновь была объявлена государством — спонсором терроризма. Президент Байден в конце своего срока исключил Кубу из списка государств — спонсоров терроризма. Однако в январе 2025 года Трамп вернул ее туда, практически сразу после своей второй инаугурации. Он также ввел в действие законодательство, позволяющее американским собственникам и их правопреемникам, чьи активы были национализированы на Кубе, предъявлять иски об убытках к лицам, так или иначе пользующимся этой собственностью.

Конструктивная неопределенность

История показывает, что для США отмена санкций — эта сделка, обусловленная уступками другой стороны. Так как достаточность уступок оценивают сами США — то есть сторона сделки, а не некий беспристрастный арбитр, — они же, когда посчитают нужным, могут усмотреть нарушение сделки партнером и вновь ввести санкции.

Вряд ли США будут полностью отменять санкции против России. Скорее Вашингтон будет действовать в духе «конструктивной неопределенности», например чаще выдавать генеральные лицензии OFAC, то есть разрешения на совершение определенной категории сделок с подсанкционными лицами в течение определенного времени. Такое частичное приостановление санкций увеличивает пространство для маневров при переговорах и позволяет избежать юридических сложностей, связанных с полной отменой санкций через Конгресс.

Если говорить о сферах, в которых США могут пойти на отмену или хотя бы на приостановление санкций, то прежде всего стоит отметить энергетику, финансы и пассажирские авиаперевозки.

США уже проявили значительный интерес к добыче природных ресурсов в Арктике — ради этого они могут частично снять запрет на инвестиции в российский энергетический сектор, а также расширить действие генеральных лицензий, позволяющих проводить трансакции с обслуживающими российскую энергетику банками.

Смягчение санкций против финансового сектора — еще одно перспективное направление. США вполне могут пойти на отмену или ослабление санкций против депозитариев и бирж, через которые российские частные инвесторы вкладывались в иностранные ценные бумаги. Тем самым будут сняты некоторые вопросы о противоречии американского санкционного режима принципам неприкосновенности частной собственности. Есть пространство для взаимных уступок в части замороженных активов: относительно небольшая часть российских суверенных активов заморожена в США, а активы некоторых американских компаний заморожены в России. Москва и Вашингтон могли бы согласовать обмен.

В интересах США были бы и уступки в сфере гражданской авиации. К примеру, ослабление экспортных ограничений позволило бы российским авиакомпаниям вновь пользоваться американскими самолетами и комплектующими. 

Точечные сделки возможны и по другим направлениям, но массовой отмены санкций ждать не стоит — даже при самом успешном продолжении переговоров по Украине. 

Мнение редакции может не совпадать с точкой зрения авторов