По кругу: о чем говорят планы российского правительства разрешить экспорт бензина

Правительство готовит документы для досрочного снятия запрета на экспорт автомобильного бензина, который действует уже четыре месяца, с 1 августа 2024 года. Текущие ограничения должны были оставаться в силе до конца года, однако власти готовы пойти навстречу нефтяникам. 

С формальной точки зрения, к такому решению могло привести ощутимое торможение цен. По данным Росстата, если за 11 недель, прошедших с 21 мая по 5 августа, розничные цены на бензин выросли в общей сложности на 4,1%, то за последующие 15 недель — на 3%. 

Однако на практике более важную роль сыграла продолжительность запрета. Чем дольше он был в силе, тем меньше у нефтяников оставалось стимулов сдерживать цены: зачем нести дополнительные издержки, если нет твердых гарантий, что это приведет к отмене запрета? Поэтому правительство поторопилось с послаблениями: официально запрет еще не снят, но вице-премьер Александр Новак уже анонсировал его отмену. 

Зачем был нужен запрет

Ограничения на экспорт — это тот кнут, с помощью которого правительство пытается добиться от нефтяников исполнения негласного правила: темпы прироста розничных цен на топливо не должны превышать общие темпы инфляции. Пока что это правило соблюдается только на рынке дизеля: к 18 ноября накопленная с начала года инфляция составила 7,4%, тогда как прирост розничных цен на бензин достиг 9%, а на дизельное топливо — 5,4%. 

Такая разница связана с тем, что на рынке бензина профицит мощностей существенно ниже, чем в сегменте дизеля. По данным ЦДУ ТЭК, доля экспорта в структуре поставок бензина в 2023 году составила 13% (5,9 млн т из 43,9 млн), тогда как в отгрузках дизельного топлива — 41% (35,7 млн т из 87,9 млн). Действующие в России НПЗ еще с советских времен были ориентированы на выпуск дизеля для снабжения тяжелой и грузовой техники по всему СССР, из-за чего после 1991 года на внутреннем рынке образовался профицит, который использовался для отгрузок на экспорт. 

При этом российский дизель был достаточно конкурентоспособен на внешних рынках. По данным Федеральной таможенной службы, в 2021 году на долю стран ЕС приходилось 75% экспорта летнего дизельного топлива, тогда как в экспорте бензина АИ-92 эта доля составляла всего 27%. После эмбарго, введенного Евросоюзом в феврале 2023 года, российские производители дизеля перенаправили поставки в Турцию, Бразилию, Саудовскую Аравию и ряд других стран. Однако это не привело к угрозе дефицита, даже несмотря на рост спроса на дизель на внутреннем рынке в 2021-2023 годах более чем на 30%. 

Иная ситуация — на рынке бензина, который больше подвержен рискам дефицита из-за меньшего навеса избыточных мощностей. Это можно продемонстрировать на примере среднесуточной статистики, которая была доступна до конца минувшей весны. Согласно последним доступным данным Росстата, производство автомобильного бензина в России с конца февраля по середину мая 2024 года сократилось на 18%, до 106 000 т в сутки. Для сравнения: по данным ЦДУ ТЭК, внутренний спрос на бензин в 2023-м достиг 104 000 т в сутки. 

Тем самым к середине мая объем производства бензина сократился до границы внутреннего спроса. Не случайно именно тогда в России закрыли недельные данные по выпуску топлива. 

Подсчет убытков

Однако осталась доступной официальная статистика по рентабельности НПЗ. Мы видим, что по итогам января-августа 2024 года сальдо прибылей и убытков производителей нефтепродуктов сократилось на 34%. Сказывается ущерб, нанесенный инфраструктуре НПЗ в ходе атак украинских беспилотников и внеплановые простои из-за санкций на поставки оборудования для нефтепереработки.

Потери нефтяников частично компенсируются с помощью бюджетных субсидий в рамках так называемого механизма демпфера. Выплаты по демпферу по итогам первых десяти месяцев 2024 года выросли на 36% — до 1544 млрд рублей, а по обратному акцизу и инвестнадбавке — на 51%, до 1532 млрд рублей. Итого — почти 3,1 трлн рублей субсидий, что сопоставимо с плановым бюджетным дефицитом на 2024 год — 3,3 трлн рублей. 

Однако нефтяники все равно не могут удержать прирост цен на бензин в границах инфляции, и в этом — ключевое отличие текущего топливного кризиса от прошлогоднего. Год назад триггером роста цен была попытка Минфина «уполовинить» демпфер, после чего нефтяники для компенсации потерь стали взвинчивать биржевые цены, что подтолкнуло регулятора к временному запрету на экспорт и возвращению прежних правил. В нынешнем же году кризис связан с рисками топливного дефицита и долговременным влиянием санкций, которое было не столь заметно в 2022-2023 годах: из-за ограничений на поставку оборудования для НПЗ у нефтяников нет возможностей для быстрого наращивания выпуска нефтепродуктов. 

Технологические проблемы накладываются на постепенное исчерпание подушки бюджетной безопасности. Дефицит федерального бюджета, составивший по итогам января-октября 2024 года 220 млрд рублей, к концу года должен увеличиться до 3,3 трлн рублей. С учетом высоких ставок долгового рынка почти вся разница должна быть профинансирована из ликвидной части Фонда национального благосостояния (ФНБ), в которой по итогам года останется менее 3 трлн рублей. 

Демпфер напополам

Поэтому Минфин собирается дифференцировать выплаты по бензиновому и дизельному демпферу. Согласно действующим нормам, нефтяники полностью лишаются прав на субсидии, если среднемесячные биржевые цены на бензин АИ-92 превышают установленный внутренний порог на 10% или если цены на летнее дизельное топливо превосходят его на 20%. Минфин подготовил законопроект, по которому это правило будет учитываться для каждого вида топлива по отдельности. Инициатива уже получила одобрение в думском комитете по бюджету и налогам.

В случае принятия законопроекта нефтяники смогут, например, получать субсидии по дизелю и при этом резко повышать цены на бензин, лишаясь тем самым прав на бензиновый демпфер. Это позволит Минфину экономить сотни миллиардов рублей в год, но при этом усилит ценовые риски.

Однако такое разделение демпфера — признак исчерпания текущей модели регулирования, в рамках которой рост биржевых цен сдерживается за счет многомиллиардных выплат из бюджета, а скачки розничных цен — с помощью экспортных запретов. Ограничения на вывоз топлива не могут решить технологические проблемы НПЗ, а субсидии — создать рыночные стимулы для сдерживания цен. 

Вдобавок отрасль который год ходит по замкнутому кругу: вслед за ускорением роста цен регулятор устанавливает запреты на экспорт, а нефтяники сдерживают стоимость топлива в рознице. В ответ ФАС и Минэнерго отменяют ограничения на вывоз топлива, после чего цикл повторяется вновь.

Выход через биржу

Проблема в том, что выйти из этого замкнутого круга невозможно без серьезного наращивания выпуска бензина, а для этого требуется отмена санкций на поставку оборудования для НПЗ. Это не в силах регулятора, зато он может опробовать новые решения на рынке дизельного топлива, где нет дефицита и где можно создать рыночные стимулы для сдерживания цен. 

Речь идет о повышении нормативов биржевых продаж. Сейчас норматив для дизельного топлива составляет 16%, однако, если повысить его хотя бы до 35%, на долю биржи будет приходиться свыше половины поставок дизеля на внутренний рынок. Рост предложения приведет к стабилизации биржевых цен, что будет транслироваться в розницу, где повысится доступность топлива для независимых АЗС. Из-за этого крупные сети не смогут завышать цены без угрозы потери рынка.

Повышение биржевого норматива может сыграть важную роль в разрушении региональных топливных монополий. Благодаря росту биржевых продаж топливо станет более доступным для трейдеров, которые смогут поставлять дизель для сельхозпроизводителей и транспортных компаний по более низким ценам, нежели у доминирующих в том или ином регионе поставщиков. Это поможет стабилизации мелкооптового рынка, где в 2023 году особенно сильно ощущался топливный кризис. 

Если повышение норматива даст результат, регулятор сможет пойти на отмену дизельного демпфера и тем самым сэкономить для бюджета более триллиона рублей в год. Так или иначе, но при исчерпании текущей модели регулирования правительству придется искать новые решения, которые не сводились бы к субсидиям и экспортным запретам. В противном случае топливный рынок не сможет выйти из режима ручного управления.

Мнение редакции может не совпадать с точкой зрения автора