Атака на иммунитет: можно ли конфисковать активы России за рубежом
Тема конфискации активов России за рубежом — прежде всего в США, ЕС и Канаде — обсуждается с весны 2022 года. В последние несколько месяцев она приобрела более четкие контуры, особенно после того, как 8 ноября комитет по иностранным делам Палаты представителей Конгресса США одобрил законопроект, дающий президенту право принимать решение о конфискации российских активов и их использовании для помощи Украине. До сих пор «недружественные» страны не конфисковывали, а лишь «замораживали» эти активы, то есть не давали России возможность свободно владеть, пользоваться и распоряжаться ими. В частности, за рубежом арестованы требования Центрального банка России к иностранным лицам по выплате дивидендов и доходов по облигациям на сумму около $300 млрд (основной долг и проценты по нему). Большая часть этих замороженных активов ЦБ находится в странах Евросоюза. В ЕС размышляют над тем, как передать Украине не сами замороженные активы, а прибыль, полученную от них, — по имеющимся оценкам, это около €3 млрд.
К каким нормам могут апеллировать российские власти, если решение о конфискации будет принято? Вправе ли одно государство конфисковать активы другого государства, с точки зрения международного права? Ответ на этот вопрос с точки зрения национального права оставим в стороне, хотя, например, в конституциях многих «недружественных» стран лишение права собственности обставлено рядом ограничений.
Декларации и нормы
С точки зрения международного права имущество государства за рубежом защищено иммунитетом. Однако иммунитет в основном регулируется не международными договорами, а обычаем — менее определенным по сравнению с ним источником международного права. Исключением можно считать дипломатическую собственность, она защищена Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 года и двусторонними международными договорами. Поэтому многие страны принимают собственные законы по этому вопросу.
Например, в США в 1976 году был принят закон о суверенных иммунитетах иностранных государств. Наша страна долгое время придерживалась абсолютного иммунитета: имущество иностранного государства на территории России не может быть арестовано, на него не может быть обращено взыскание по долгам этого государства. Однако этот подход изменился с принятием в 2015 году Федерального закона № 297-ФЗ «О юрисдикционных иммунитетах иностранного государства и имущества иностранного государства в РФ». Случаи изъятия имущества иностранных государств в России уже были, например в 2019 году это произошло с санаторием имени Семашко в Ставропольском крае, принадлежавшим Украине. Кроме того, иммунитет не распространяется на имущество, хотя и принадлежащее государству, но используемое им не для выполнения государственных функций, а для извлечения прибыли. На этом основании, например, в феврале 2014 года в Швеции по иску немецкого бизнесмена Франца Зедельмайера к России было продано здание, принадлежавшее российскому торговому представительству в этой стране.
Еще одна проблема: хотя право собственности закреплено в статье 17 Всеобщей декларации прав человека, этот документ не является юридически обязательным. Оба международных пакта 1966 года, принятых в развитие декларации, — об экономических, социальных и культурных правах и о гражданских и политических правах, в которых Россия участвует, не содержат положений о защите прав собственности. Дело в том, что именно к середине 1960-х многие бывшие колонии, получив независимость, стали оспаривать право собственности иностранцев. Правда, на региональном уровне право собственности защищено довольно эффективно, например в Протоколе I 1952 года к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ). Однако в 2022 году Россия вышла из Совета Европы (а также из ЕКПЧ и протоколов к ней), или, по версии самого Совета, — была исключена из него.
Наконец, применительно к международным договорам о защите права собственности вряд ли можно утверждать, что право собственности человека или юридических лиц охватывает и право собственности государства.
Суверенный инвестор
Возможным инструментом защиты собственности России за рубежом могли бы стать двусторонние договоры о защите инвестиций (двусторонний инвестиционный договор, ДИД). Такое соглашение дает право государству, принимающему иностранные инвестиции, экспроприировать их, но с соблюдением ряда условий:
- В общественных интересах.
- Без дискриминации.
- С соблюдением должной процедуры.
- С выплатой быстрой, эффективной и равноценной компенсации.
Россия заключила более 80 договоров, в том числе со многими экономически развитыми странами. Однако, во-первых, в этом списке нет, например, США, Польши, Кипра и Израиля (хотя от Кипра и Израиля Россия пока не ожидает конфискации российских авуаров). Во-вторых, для защиты активов России на основании ДИД истец должен доказать, что является инвестором именно по смыслу договора, а его вложения в иностранные ценные бумаги являются инвестициями. Часто возникают споры относительно того, можно ли считать вложение, сделанное государственной структурой, например, Центробанком, той самой «инвестицией», о которой идет речь в договоре, а саму эту структуру — инвестором. Понятие «инвестор» и «инвестиция», как правило, определены в ДИД. В-третьих, со времен СССР некоторые из договоров содержат довольно узкие положения о разрешении споров: они дают арбитражу право рассматривать только споры о размере и порядке выплаты компенсации за экспроприацию, но не о том, имела ли место экспроприация и — если да — влечет ли она за собой компенсацию. Похоже, что по пути защиты своих инвестиций на основании ДИД пошли некоторые контролируемые государством юридические лица, например «Росатом» — в связи с отказом финских партнеров от строительства АЭС в Финляндии.
Наконец, международное право допускает конфискацию вражеской собственности в ходе международного вооруженного конфликта, в частности на оккупированной территории. Однако между Россией и «недружественными» странами нет вооруженного конфликта и территория России не оккупирована «недружественными» странами. Иногда политики с обеих сторон заявляют о фактическом состоянии войны, например в январе 2023 года — министр иностранных дел ФРГ Анналена Бербок, а в сентябре — уже российский министр Сергей Лавров. Тем не менее эти политические заявления не имеют юридического значения. Например, поставка западными странами оружия Украине не приводит к состоянию войны между этими странами и Россией: если у государства А нет обязательства сохранять нейтралитет по отношению к государству В, которое вовлечено в вооруженный конфликт с государством С, то А не обязано воздерживаться от поставок оружия в С.
Для защиты своих активов за рубежом Россия могла бы пойти по пути Ирана: в 2012 году президент США издал Исполнительный указ № 13599, которым заблокировал все активы иранского правительства, включая активы ЦБ, находящиеся на территории США. В 2016 году Иран подал иск в Международный суд ООН в Гааге в связи с нарушением США двустороннего Договора о дружбе, экономических отношениях и консульских правах, заключенного в 1955 году. В марте 2023 года суд вынес решение в пользу Ирана. Однако проблема в том, что Россия — в отличие от Ирана — не заключила с США или с Евросоюзом ни одного договора, на основании которого она могла бы подать в Международный суд иск к США или ЕС в связи с конфискацией российских активов за рубежом.
Скорее всего, российские активы за рубежом будут оставаться замороженными вплоть до окончания конфликта на Украине и последующего урегулирования. Разговоры о возможной конфискации останутся инструментом политического давления. А вот обсуждаемая в ЕС передача Украине доходов от замороженного российского имущества — вполне вероятный сценарий.
Мнение редакции может не совпадать с точкой зрения автора