Круговорот контроля: чем грозят бизнесу новые поправки в Налоговый кодекс

День сурка

Начну с самой, на мой взгляд, главной нормы законопроекта. При обжаловании решений по налоговым проверкам в вышестоящую налоговую инстанцию предлагается наделить ее правом отмены результатов проверки и назначения дополнительных мероприятий налогового контроля (далее — ДМНК).

К ДМНК, по сути, относятся любые действия налоговиков, которые они осуществляют в рамках проверок: истребование документов, допросы свидетелей, назначение экспертиз и ряд других.

Новый порядок предполагает, что инспекция получает не только отмену своего решения, но и указания от начальства — что нужно сделать дополнительно. По итогам ДМНК инспекция снова вынесет решение, которое налогоплательщик может обжаловать, а вышестоящее начальство, получив жалобу, вправе запустить процедуру по новому кругу. Нет, это не сценарий к кинофильму «День сурка». Это поправки в Налоговый кодекс.

Зачем же понадобилась такая мера? В пояснительной записке к законопроекту объяснить ее необходимость забыли. А саму норму сформулировали таким образом, чтобы не указывать никаких оснований для ее применения. Полный карт-бланш для вышестоящего органа. 

Однако такие основания должны быть. Для чего нужно направлять итоги проверки «на новое рассмотрение»? Судебная практика показывает, что ДМНК могут быть направлены только на сбор дополнительных доказательств, касающихся выявленных в ходе проверки правонарушений, но не на выявление новых правонарушений (п.39 постановления Пленума ВАС от 30 июля 2013 года).

Это хорошая новость: если новый порядок примут, новых претензий к проверяемой компании появиться не должно. Но серая зона остается. Например, в ходе проверки в акт попало шесть эпизодов. Инспекция выносит решение по трем, соглашаясь по остальным с налогоплательщиком. Может ли в новой парадигме начальство указать, что нужно «доследовать» те самые отмененные эпизоды? Тогда  это может привести к ухудшению положения налогоплательщика, который обжалует решение. При таком раскладе мотивация бизнеса оспаривать результаты налоговых проверок явно снижается. Возможно, в этом и была реальная цель разработчиков законопроекта?

С другой стороны, проверка может быть действительно проведена с ошибками. Разве бюджет должен от этого страдать? Но на этот случай в Налоговом кодексе уже есть инструмент, который называется «повторные налоговые проверки». Их проводит вышестоящий орган в рамках контроля за деятельностью инспекции. И если в ходе такой проверки будут выявлены новые нарушения, то налогоплательщику грозит штраф, только если обнаружится его сговор с инспекцией. Если же сговора нет, то санкции не могут быть применены.

Могут возразить, что не барское это дело — проверять подчиненных. Поэтому и придумали «дешевый» механизм на замену повторных проверок. Тогда логично убрать избыточный или неиспользуемый инструмент? Но повторные проверки в Налоговом кодексе остаются.

Попробуем мыслить позитивно. Может ли такой порядок улучшить положение налогоплательщика? В теории, да. Например, компания хочет доказать, что применяемая ею схема оптимизации не приводит к появлению недоимок в бюджет. Она просит произвести налоговую реконструкцию, то есть рассчитать налоги так, как будто схема не применялась. Однако налоговая инспекция нужные документы не истребует и рассчитывает налоги по максимуму. Тогда вышестоящий орган отменяет решение и обязывает получить документы (назначает ДМНК). Но и в этом варианте есть шероховатость. Формально нижестоящая инспекция получит новые доказательства, но учитывать их она не обязана.

Наконец, нельзя упускать важный вопрос, относящийся ко всем налоговым проверкам. Какая мотивация у налоговиков справедливо рассчитывать недоимки? Или в нашем случае: почему вышестоящий орган должен отменить решение инспекции и обязать ее сделать все правильно? Ведь такой подход будет явно снижать доначисления и эффективность проверок. Внутренний конфликт налицо.

Идеальным решением была бы отправка предложения на доработку. Нужен закрытый перечень оснований, по которым новый порядок рассмотрения итогов проверок должен применяться.

Конфликт интересов

Еще одна инициатива — введение упрощенного порядка рассмотрения жалоб налогоплательщиков на действия или бездействие налоговиков, кроме жалоб на решения по итогам налоговых проверок или о привлечении налогоплательщиков к ответственности.

Несомненный плюс здесь — срок рассмотрения жалобы сокращается с месяца до всего семи рабочих дней. Но будут ли налоговики соблюдать такие сроки? Например, в упрощенном порядке должны рассматриваться жалобы на незаконную блокировку счета. Очевидно, ждать месяц по такому вопросу для бизнеса любого размера сродни закрытию и банкротству. 

Механизм рассмотрения жалоб тоже интересен. Во-первых, налогоплательщик должен явно указать, что хочет воспользоваться упрощенной процедурой. Во-вторых, жалобу можно направить только в электронном виде через кабинет налогоплательщика или специального оператора. В-третьих, жалобу будет рассматривать та инспекция, на которую жалуются. Изначально закладывается внутренний конфликт в части объективности и независимости. Якобы обеспечить рассмотрение жалобы в короткий срок затруднительно, на сбор и пересылку материалов нужно время. Правда, возникает вопрос об успехах цифровизации. Почему электронная жалоба не может быть автоматически направлена в вышестоящий орган? 

Вопрос еще и в наличии человеческих ресурсов у инспекций, способных обеспечить срочное рассмотрение жалоб. Здесь останется только следить за реакцией бизнеса.

Есть и юридические дыры. Сам процесс рассмотрения никак не описан. Налогоплательщика вызывать на рассмотрение не планируют, видимо из-за сжатых сроков. Но не факт, что заочный порядок пойдет на пользу. Формально ни у инспекции нет возможности задать дополнительные вопросы, ни у бизнеса что-то донести глаза в глаза. Думаю, что в срочных ситуациях, как та же блокировка счета, налогоплательщик готов оперативно прийти в инспекцию по своей же жалобе.

Нарушение границ

Есть и еще ряд поправок, на которые стоит обратить внимание. Ибо они медленно, но верно разрушают базовый принцип территориального контроля. Сейчас налоговики отвечают за налогоплательщиков на своей территории, но постепенно этот принцип размывается под соусом более удобного и эффективного распределения работы в рамках ФНС. Трудно спорить с тем, что служба должна быть эффективной, но организация работы неизбежно затрагивает и права налогоплательщиков. Между тем Конституционный суд не раз — например, в этом Постановлении 2012 года — подчеркивал, что задачи одной лишь рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод граждан.

Принятие законопроекта позволит любой инспекции потребовать у налогоплательщика документы о его имуществе, имущественных правах и обязательствах. Такое возможно, если недоимка составила более миллиона рублей.

Вроде бы ничего страшного, но только до той поры, когда придется обжаловать такое требование. Ибо обжаловать придется не в свою инспекцию, а в ту, что направила вам такое требование. У налогоплательщика возрастают издержки, связанные, например,  с участием в судебном процессе в другом регионе. 

Кроме того, налоговикам предоставят право перенаправлять жалобу в другой орган власти, если они установят, что именно тот нарушил права налогоплательщика. Не очень понятно, о каких ситуациях идет речь. Вряд ли в налоговую жалуются на отсутствие газификации. Пояснительная записка к проекту и тут молчит. 

С одной стороны, перенаправление жалобы лучше простой отписки: «Не наше дело». Но, с другой, возникает риск перевода стрелок. Например, вам пришло уведомление о необходимости уплаты транспортного налога на давно проданную машину. Вы пишете жалобу и прикладываете необходимые документы. Не воспользуется ли инспекция новой лазейкой и не отправит ли жалобу в ГИБДД, чтобы там поправили данные? А до тех пор все процедуры по взысканию налога будут продолжаться. Это плохой сценарий.

Забытые права

Традиционно за рамками подобных законопроектов остаются вопросы предоставления дополнительных прав и гарантий налогоплательщикам в рамках проверок. Например, проблема раскрытия доказательств. Налоговики раскрывают только доказательства, которые обличают бизнес. Так сформулирована ст.100 российского Налогового кодекса. Иными словами, есть прямая мотивация не давать, а иногда даже скрывать доказательства, свидетельствующие в пользу бизнеса. Вряд ли такой подход улучшает отношения бизнеса и налоговиков.

В 2023 году к этому добавились проблемы из-за введения единого налогового счета (ЕНС), которые связаны именно с поражением налогоплательщиков в правах. Все сконцентрировались на технических вопросах, которые так или иначе решат. А вот спорные нормы в Налоговом кодексе останутся. Речь, например, о взыскании налога по итогам налоговой проверки в обход стандартных процедур, что влечет невозможность для налогоплательщика получить обеспечительные меры. Хочется надеяться, что эти и другие пробелы в налоговом законодательстве будут наконец устранены.

Мнение редакции может не совпадать с точкой зрения автора