Национализация с продолжением: что означает указ об изъятии зарубежных активов

Указ президента о фактическом начале процесса национализации западной собственности в России вышел после более чем годового санкционного шторма, в котором оказалась страна. Он уже не воспринимается как «гром среди ясного неба». Передача пакетов акций Fortum и Uniper в российских компаниях из частных рук в государственные вызывает скорее вопросы профессиональные, лишь отчасти связанные с причинами и целями таких шагов. Намного любопытнее оценить правовой механизм временного управления изъятыми у компаний из «недружественных» стран активами.

Указ, как и законодательные акты, на основании которых он подготовлен (федеральные законы «О специальных экономических и принудительных мерах», «О безопасности» и «О мерах воздействия (противодействия) на недружественные действия США и иных государств»), не дает конкретных объяснений того, как именно такое временное управление будет реализовано.

Очевидны только два момента: расходы на временное управление покрываются за счет компании, в отношении которой оно введено; нет каких-то особенных условий для отмены временного управления. Каких бы показателей компании ни достигли, нужно отдельное решение президента. Фактически как с погодой — одному богу известно, когда же закончится дождь.

Недаром, судя по тексту указа, временный управляющий обязан провести инвентаризацию имущества и обеспечить его сохранность, фактически выполняя функции сторожа. Об обеспечении прибыльности речи не идет, что разительно отличается от ближайшей аналогии — процедуры внешнего управления, предусмотренной законом о несостоятельности. Замысел внешнего управления с точки зрения банкротного законодательства состоит как раз в том, что в компанию, обладающую признаками несостоятельности, назначается профессиональный управляющий, который должен в определенный срок восстановить платежеспособность бизнеса.

Новый порядок временного управления подразумевает лишь поддержание стабильной деятельности компании. Как объясняет Росимущество, внешний управляющий получает полномочия, которые позволяют ему обеспечить эффективную работу предприятий в соответствии с их значением для экономики России. Что под этим подразумевается, понять пока невозможно.

Временное управление и национализация

Несмотря на то что временный управляющий осуществляет полномочия собственника, фактически собственником он не становится, а из трех составных элементов права собственности (владение, пользование и распоряжение) полномочий по распоряжению имуществом временный управляющий не имеет. А это значит, что режим временного управления имущества и национализация все же не тождественны. 

В России национализация является одним из видов прекращения права собственности, под которым понимается обращение в государственную собственность имущества с возмещением его стоимости и других убытков. Возможность национализации закреплена на уровне Конституции, которая устанавливает, что отчуждение для государственных нужд должно осуществляться на условиях предварительного и равноценного возмещения. Если лицо не согласно с условиями такого возмещения, оно может обратиться в суд.

Национализация может осуществляться только на основании закона. Известен случай, когда правительство Москвы пыталось на основании собственного распоряжения изъять нежилые помещения, однако суд отменил это распоряжение и указал, что изъятие имущества в пользу государства возможно только на основании закона. Однако такой закон до сих пор не принят, соответственно, не установлен ни порядок национализации, ни случаи, в которых она допускается. Единственным законодательным положением, в котором предусмотрены связанные с национализацией механизмы, является статья 8 ФЗ «Об оценочной деятельности», согласно которой при национализации имущества проведение его оценки является обязательным условием.

Кому грозит временное управление

Еще в 2022 году в Думу был внесен законопроект, который предусматривал введение в принадлежащих «недружественным» странам компаниях внешней администрации в лице госкорпорации ВЭБ.РФ. Законопроект предусматривал определенные критерии для таких компаний, например, они должны были заниматься производством социально значимых товаров, работать в условиях естественной монополии или являться градообразующим предприятием.

Сейчас таких критериев нет, но общий и для законопроекта, и для указа признак связи с «недружественной» юрисдикцией остается неизменным, так же как и цель — защита национальных интересов.

В сущности, попасть под действие нового указа может любая иностранная компания или ее имущество, находящееся на территории России, при соблюдении двух условий: первое — российское государство, физическое или юридическое лицо будут лишены прав собственности или прав на имущество, которое находится на территории «недружественных» государств; второе — есть угроза лишения или ограничения таких прав, или просто угроза безопасности или обороноспособности России.

Несмотря на крайне широкие формулировки, в приложенный к указу перечень активов, в отношении которых вводится временное управление, пока попали только энергетические компании — Fortum и Uniper. Росимущество уже пояснило, что речь идет о генерирующих активах, имеющих первостепенное значение для стабильного функционирования российской энергетики. Но не исключили введение временного управления и в отношении других компаний.

Ранее западные инвесторы в сфере энергетики уже были ограничены в праве на свободный выход с российского рынка без специального разрешения. В августе 2022 года указом президента были запрещены покупки и продажи долей в компаниях, включенных в перечень стратегических предприятий и акционерных обществ или производящих и  поставляющих тепло и электроэнергию.

Но, похоже, такой запрет оказался недостаточным. И это напрямую связано с судьбой энергетических активов России в западных странах. Как пояснили в Кремле, главной целью введения внешнего управления является «формирование компенсационного фонда для возможного применения зеркальных мер в ответ на незаконную экспроприацию российских активов за рубежом». 

Европейский «опыт»

Примеров перехода российских активов под внешнее управление в странах ЕС уже немало. И в первую очередь они касаются собственности «Газпрома» и «Роснефти» в Германии. Основной Закон Германии (аналог Конституции) запрещает национализировать имущество без издания специального нормативного акта. Например, в 2009 году появился закон, позволяющий национализировать проблемные банки, а в начале 2022 года началось рассмотрение законопроекта о порядке национализации в энергетике. При этом предполагалось, что сначала компания будет передаваться в доверительное управление.

Законопроект был принят в июле 2022 года, и его положения очень быстро были реализованы на практике. Так, в декабре 2022 года было объявлено о завершении национализации немецкой энергетической компании Uniper, оказавшейся в кризисе из-за прекращения поставок российского газа.  Еще ранее стало известно о национализации немецкой «дочки» «Газпрома». Решение было представлено как «меры для обеспечения энергетических потребностей страны». Идет и процесс национализации активов «Роснефти» в Германии.

Немецкое законодательство позволяет вводить подобные ограничения для обеспечения основополагающих интересов безопасности Германии или предотвращения угроз экономике страны. Так, Gazprom Germania была названа оператором критически важной для Германии газовой инфраструктуры.

Внешнее управление установлено и над активами «Газпрома» в Польше — долей российской компании в системе транзитных газопроводов компании EuRoPol Gas. Институт временного обязательного управления был введен в августе 2022 года поправками в польское законодательство. Временная администрация может быть введена для сохранения рабочих мест и обеспечения деятельности предприятия, против которого введены санкции. Как и в Германии, внешнее управление над EuRoPol Gaz было введено для обеспечения безопасности критически важной инфраструктуры.

Подобные меры в декабре 2022 года были введены и на НПЗ «Лукойла» в Сицилии. Решение было принято на основании постановления итальянского правительства о защите стратегических предприятий. Документ устанавливает, что временное управление вводится в случае серьезной и неминуемой угрозы безопасности энергоснабжения, возникшей в результате международных санкций.

Таким образом, выбор Fortum и Uniper в качестве «мишеней» для ответных российских мер не вызывает много вопросов. Вопрос в последствиях. Такие меры, несмотря на их, по сути, зеркальность, вызовут ответную реакцию со стороны западного сообщества, которая может выразиться не только в осуждении действий Москвы, но и в расширении списка российских энергетических активов за рубежом для их перевода под временное управление и последующей национализации.

До 24 февраля 2022 года в рамках сугубо санкционной «войны» можно было апеллировать к необходимости соблюдения фундаментального международно-правового принципа взаимности. Он должен был бы проявляться, в частности, в решении всех подобных вопросов только на законодательном уровне (с предельной правовой определенностью), а также в недопустимости причинения ущерба деятельности системообразующих предприятий и отраслей экономики — что вполне  соответствует национальным интересам любой страны. Однако все происходящее сейчас оставляет крайне мало шансов на такой подход, как и на реальный паритет в международных отношениях в целом. В таких условиях традиционные правовые ценности, включая классическую триаду полномочий собственников, становятся неизбежными жертвами политических интересов.

Мнение редакции может не совпадать с точкой зрения автора