Реванш государства: какой может быть национализация в России

Национализация в новейшей истории, как правило, происходила в одной из двух форм: конфискации (безвозмездной экспроприации) или реквизиции (конфискации с выкупом). Право на национализацию закреплено в «Хартии экономических прав и обязанностей государств», принятой ООН в 1974 году: «Каждое государство имеет право национализировать, экспроприировать или передавать иностранную собственность при условии выплаты соответствующей компенсации с учетом соответствующих законов и постановлений». Право государства отнять собственность «в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом», признано и в Европейской конвенции по правам человека.

К национализации прибегали не только коммунистические режимы и диктаторы Азии, Латинской Америки и Африки, но и власти большинства стран Запада. И на счету последних — не только спасительные bail-out банков в США и ЕС в 2008-2009 годах. Можно вспомнить циклы национализации-приватизации-ренационализации во Франции в 1936-1937 годах (ВПК, железные дороги), в Великобритании в 1945-1946 годах (ЖКХ, Банк Англии, угольная промышленность, железные дороги, энергетика) и Италии (до 75% экономики при Муссолини). 

В 1960-е годы в Латинской Америке, Азии и Африке национализировали сырьевые активы компаний, получавших концессии от колониальных правительств. Во Франции в начале 1980-х при президенте Франсуа Миттеране национализировали банки, энергетические компании, ВПК. В итоге на государство во Франции приходилось до трети ВВП и инвестиций.  

Волна национализации в XXI веке поднялась в сырьевых странах — на фоне роста цен на минеральные ресурсы из-за спроса со стороны Китая и  расцвета протекционизма в экономической политике. В России это началось в 2000-е — как естественный результат приватизации 1990-х. В развитых странах процесс можно было назвать «полунационализацией» (bail-out) — выкупом частных активов ради спасения от финансового кризиса. При этом только США практически полностью вышли из этой временной национализации (оставив за государством только ипотечные компании Freddie Mac и Fannie Mae). 

Циклы национализации-приватизации зависят не только от смены политических курсов (правый де Голль национализировал не меньше левого Миттерана), но и от сырьевых цен. Это особенно заметно в богатых ресурсами странах. Чем выше цены на сырье, тем меньше доля прибыли государства от принадлежащих ему недр, тем чаще забастовки и громче требования передела собственности. В итоге сначала поднимают налоги, потом пересматривают концессионные соглашения и роялти, а затем власти понимают, что проще национализировать.

Подобная цикличность лучше видна на примере сырьевых экономик. Но она наблюдается и в развитых странах, там смена тенденций связана с сильными провалами финансового рынка, когда бизнес не решает задачи целесообразности и эффективности. В этом их отличие от стран с коммунистическими и авторитарными режимами, использующими аргументы социальной справедливости для отъема собственности. В развитых странах мы видим периоды доминирования частной или государственной собственности: первая обеспечивает большую эффективность бизнеса, а вторая — большую равномерность распределения благ. При высоких ценах на сырье задачи эффективности уступают требованиям «справедливого» распределения ренты, а когда цены низки, то государству нужен рост эффективности, чтобы наполнить бюджет, а значит, иностранные инвестиции и технологии — это один из главных драйверов приватизации. 

Национализация: задачи

Отобрать активы у потенциально нелояльных собственников, в том числе из иностранных юрисдикций. Это происходит при радикальной смене политических режимов, например после Кубинской революции 1959 года, когда Фидель Кастро отнял у американских собственников нефтеперерабатывающие и сахарные заводы на сотни миллионов долларов, в результате войн (как при образовании социалистического лагеря по итогам Второй мировой войны) и борьбы с санкциями со стороны других государств. Доминирует мотив социальной справедливости, а эффективность остается на заднем плане и в большинстве случаев резко падает (Куба и Венесуэла, как и Россия после 1917 года, — яркие примеры). Нередки случаи серийной национализации одних и тех же активов, которые успевают отобрать и затем быстро приватизировать или продать иностранному инвестору, — это можно назвать «реприватизацией», в Аргентине, например, регулярно реприватизируют нефтяную промышленность.

Забрать активы у бегущих от войны или революции собственников. Владелец бизнеса может покинуть страну, не дожидаясь предполагаемой экспроприации. Через это прошли многие африканские страны, а теперь после введения беспрецедентных по масштабам санкций подобного развития событий можно ожидать и в России. 

Перераспределить активы в пользу близких к национальному лидеру лиц. Формально собственность остается частной, но фактически она переходит под управление «приватизированного» госаппарата. Это происходит при авторитарных режимах или захвате власти военными. Нередко — вследствие неудачной (по мнению лидера или общества) приватизации в предшествующий период.

Обратить природную ренту в пользу государства, пока она высока. Это типичный мотив национализации в развивающихся странах, ресурсный потенциал которых разрабатывался на иностранных инвестициях и технологиях. 

Необходимость инвестировать в бизнес, у которого нет шансов на привлечение частных инвестиций. В развивающихся странах, когда у государства есть средства, а частные компании в кризисе из-за санкций или военных действий, власть может диктовать им нерыночные условия. В развитых странах национализировали социально или инфраструктурно важные предприятия за счет бюджета и под обещание бюджетного финансирования на развитие или хотя бы поддержание работоспособности инфраструктуры.

Национализация: стимулы

Война. Вторая мировая война и распад колониальных империй запустили мощную волну национализации. Война может вынудить государство перейти к мобилизационной модели управления экономикой, и сегодня в России уже обсуждают целесообразность такой модели.

Массовый исход иностранных инвесторов, опасающихся национализации их активов. После азиатского кризиса 1997 года и российского дефолта 1998-го до национализации иностранных активов дело не дошло — государства все силы направляли на получение помощи от МВФ и Всемирного банка, которые такую политику не приветствуют. Но в нынешней России мы видим массовый уход иностранных инвесторов. Продать бизнесы за реальные деньги они не могут, при этом у них возникают новые обязательства — налоговые, социальные и др. Поэтому вероятен переход контроля над «брошенными» бизнесами к государству.

Бегство отечественного капитала. Здесь, как и в случае исхода иностранных инвесторов, вероятна замена частных владельцев на других, приближенных к власти. Пример такой национализации — консолидация госкомпаниями отечественного нефтегазового сектора за последние 20 лет. Формально это не было национализацией, но иногда де-факто это была экспроприация. Затем и другие отрасли консолидировались — оборонная промышленность, авиастроение, судостроение, банковский сектор резко укрупнился в пользу госбанков. 

Санкции и изоляция страны. Здесь можно привести примеры Ирана, Венесуэлы, Ливии. Российская ситуация уникальна, так как такой масштаб санкций впервые применяется к стране со столь высоким уровнем накопленных прямых иностранных инвестиций и частного сектора в целом. Национализация в России может обосновываться властями соображениями национальной безопасности и необходимостью перехода к мобилизационной модели развития.

Мировые цены на сырье. Это важнейший фактор для точечной национализации в сырьевой экономике. Известный пример — национализация медных компаний при президенте Сальвадоре Альенде в Чили (1970-1973 годы). Расходы на выкуп активов покрывались с помощью эмиссии, что вызвало рост инфляции, падение реальной заработной платы, стагнацию производства и массовые забастовки. Все закончилось государственным переворотом и приходом к власти ультраправого генерала Пиночета. Правда, при нем медные шахты остались в государственной собственности.

Чего ожидать в России

Сочетание таких факторов, как «спецоперация»*, санкции, изоляция от логистических и финансовых потоков, бегство многих иностранных и части отечественных инвесторов и предпринимателей, может привести российскую экономику к рекордному с начала 1990-х сокращению ВВП и инвестиций. Это повышает вероятность смены экономического курса. При этом правительству придется освоить отраслевое и региональное планирование, реализуемое с помощью госкомпаний, а не путем рыночного регулирования и налоговой политики. 

Каковы могут быть составляющие нового курса?

• Межгосударственные соглашения с «дружественными» странами. Такой путь может быть эффективнее переговоров от имени разрозненных частных компаний, например при продвижении долгосрочных контрактов о поставках сырья или запуске инфраструктурных проектов. Однако примеров такой эффективности в России мало, разве что в экспорте газа и вооружений.

• Отмена международных листингов российских акций. Сжатие отечественного фондового рынка сделало ненужным соблюдение стандартов поведения в отношении иностранных акционеров публичных компаний. Ранее усилия регуляторов фондового рынка могли повысить эффективность («капитализацию») государственной собственности. Теперь государственным компаниям этот рынок не нужен, они и так имеют доступ к бюджетным деньгам.

• Переход банковской системы в почти государственную форму управления. Скорее всего, это произойдет уже в 2023-2024 годах. Этот процесс начался давно, сначала — в рамках борьбы с отмыванием преступных доходов. После 2014 года потребовалась консолидация банковского сектора в руках государства, так как частные банки не могли справиться с кризисом, особенно в сфере недвижимости. Мы видим уход иностранных банков с российского рынка, где доля государства еще до нынешнего кризиса уже превысила две трети. В ближайшее время доля иностранцев в капитале российских банков может опуститься ниже 5%.

• Наличие достаточного объема финансовых ресурсов. В ситуации, когда экспорт российского сырья сохраняется на высоком уровне, несмотря на ограничения Запада, а импорт резко снизился, денег в казне более чем достаточно. Это, очевидно, помогает движению экономической мысли в сторону резкого увеличения роли государства в экономике.

Мнение редакции может не совпадать с точкой зрения автора

* Согласно требованию Роскомнадзора, при подготовке материалов о специальной операции на востоке Украины все российские СМИ обязаны пользоваться информацией только из официальных источников РФ. Мы не можем публиковать материалы, в которых проводимая операция называется «нападением», «вторжением» либо «объявлением войны», если это не прямая цитата (статья 57 ФЗ о СМИ). В случае нарушения требования со СМИ может быть взыскан штраф в размере 5 млн рублей, также может последовать блокировка издания.