Пенсионная реформа 2002 года не задалась: спустя 8 лет после ее начала политики и эксперты вновь говорят о необходимости новых изменений. Причины — огромный и растущий дефицит Пенсионного фонда России, низкие пенсии, чьи индексации до недавнего времени отставали от роста заработной платы, устойчиво низкая доходность обязательных пенсионных накоплений, ставящая под сомнение благосостояние будущих пенсионеров.
Драматизм ситуации усугубляется тем, что благоприятный период «демографических дивидендов», в течение которого новые когорты пенсионеров были малочисленными, а приток молодежи на рынок труда, напротив, многочисленным, закончился. В ближайшие годы стране предстоит столкнуться с ускоряющимся старением населения. Все это — и текущие финансовые трудности, и будущее ухудшение соотношения работников и пенсионеров — заставляет вернуться к реформированию пенсионной системы.
Проводить пенсионные реформы нелегко даже там, где пенсионные системы до недавнего времени работали безотказно, обеспечивая высокий уровень пенсий. Чтобы сокращение государственных расходов не привело к росту бедности среди пожилых, развитые страны повсеместно переходят к так называемым многоуровневым пенсионным системам, в которых доходы в старости складываются из нескольких обязательных и добровольных источников — государственных пенсий, пенсий от предприятий, частных пенсий. В таких системах сочетается распределительное (из текущих взносов или налогов) и накопительное финансирование пенсий, что обеспечивает лучшую устойчивость системы к различным экономическим и демографическим рискам.
Почему почти провалилась первая попытка создать подобную систему в России? Как правило, называют три причины — низкие доходы населения, препятствующие развитию добровольных пенсионных накоплений; неразвитые финансовые рынки, мешающие обеспечить высокую доходность накоплений; неуклонно снижавшаяся все годы реформы эффективная ставка ЕСН для финансирования текущих пенсий. Однако этот диагноз пенсионного кризиса неполон.
Настоящий провал реформы 2002 года — в том, что за 8 лет ей не удалось ни расширить охват работников пенсионным обеспечением, ни сформировать массовую категорию ответственного, информированного участника пенсионной системы. По закону работники не платят пенсионные взносы, не обладают правом собственности на обязательные пенсионные накопления и могут выбирать, куда их размещать, не чаще одного раза в год. Как следствие, большинство граждан так и не знают, что изменилось в их пенсионных правах, устранились от выбора в пенсионной системе и по-прежнему не верят, что на государственную пенсию можно будет когда-нибудь прожить.
Рисунок 1. Понимает ли респондент, как работает пенсионная система России, приобретаются права на будущую пенсию, происходит назначение и выплата пенсий?
(ответы опрошенных 1967 года рождения и моложе)
Рисунок 2. Что знает население 1967 года рождения и моложе о пенсионной реформе?
*Знает ли респондент о том, что в стране идет пенсионная реформа?
*Участвует ли респондент в формировании обязательных пенсионных накоплений?
В результате пенсиями охвачено все пожилое население страны, а платят за это немногие и недолго. Для пенсионной системы невидимыми оказываются заработки тех, кто работает на основе устной договоренности, получает заработную плату в конвертах, а также часть работников, за которых работодатели официально платят по более низким ставкам. При этом постоянно растет возраст начала формальной занятости молодых поколений, тогда как фактический пенсионный возраст остается ниже официального. Несовпадение охвата пенсионным обеспечением работников и пожилых ведет к экономической нежизнеспособности всей системы. В этих условиях либо размер пенсии остается маленьким, либо те, кто платит взносы в систему, вынуждены делать это «за себя и за того парня».
Как можно изменить сложившуюся ситуацию? Решения могут находиться в двух плоскостях. Первое — расширение базы финансирования пенсий. Высокое неравенство в заработках вынуждает российскую пенсионную систему сохранять универсальную компоненту, не зависящую от трудового вклада человека. Но когда далеко не все заработки видны для пенсионной системы, базовую часть пенсии лучше всего оплачивать за счет общих налогов, не связанных с заработной платой. Для участников страховой и накопительной компонент пенсионной системы речь должна идти об увеличении периода уплаты взносов за счет реформы досрочных пенсий и повышения пенсионного возраста. Второе — формирование ответственного участия работников в пенсионной системе. Это подразумевает не только активные усилия государства, работодателей и негосударственных пенсионных фондов по информированию застрахованных, но и введение взносов с заработков самих работников. Без этого даже самые здравые предложения о том, как улучшить управление обязательными пенсионными накоплениями, обречены на неудачу.
Таким образом, главный вызов пенсионной реформе России состоит не столько в том, удастся ли найти ресурсы, чтобы ликвидировать дефицит, сколько в том, изменится ли модель отношений между государством, работодателями и работниками. Сохранение патернализма советского образца, при котором работники лишь пассивные участники процесса, может быть, и облегчает процесс изменения пенсионного законодательства, но препятствует успеху реформы, в которой все большая часть пенсии зависит от личного вклада работника и его решений.
Автор — заместитель директора Независимого института социальной политики