В январе Минюст предложил поправки в закон «О некоммерческих организациях», дающие, наконец, определение «политической деятельности», за которую НКО могут быть признаны «иностранными агентами». Лично мне это определение нравится. Правда не как политологу, а как специалисту по лоббизму.
«Политической» Минюст предложил считать практически любую деятельность НКО «в целях оказания влияния на выработку и реализацию государственной политики, на формирование государственных органов, органов местного самоуправления, на их решения и действия». Определены формы этой активности: публичные мероприятия, влияние на выборы и референдумы, включая формирование избирательных органов, обращения к государственным органам, оценка их деятельности, влияние на общественное мнение, вовлечение граждан в политическую деятельность, и, наконец, ее финансирование. Исключение составляет сфера науки и культуры, опять же если нет цели повлиять на органы власти.
По сути, речь идет именно о лоббизме.
Ведь лоббизм – это и есть попытка, порой самыми изощренными способами, добиться от власти принятия нужного решения.
Такое определение идеально смотрелось бы, скажем, в российском законе о лоббизме, который обсуждается много лет, но никак не покинет стен Госдумы. Или в американском законодательстве. Занимаясь изучением истории формирования правового регулирования лоббизма в США, пионера в этой сфере, я нередко сталкивался с разрывом между реальной практикой лоббирования и определениями лоббизма в законодательстве. В итоге чем уже дефиниция лоббизма в законе, тем меньше лиц, оказывающих влияние на государственную политику, заполняют регистрационные документы и отчеты. Значит, тем меньше общество знает о том, кто и как воздействует на его народных избранников. Суть американского законодательства о лоббизме — а именно на этот опыт ссылались авторы идеи регистрации НКО как иностранных агентов — не в том, чтобы заклеймить позором людей, влияющих на власть, а в том, чтобы сделать процесс принятия государственных решений максимально прозрачным и увеличить тем самым ответственность власти перед обществом.
Например, в определении Минюста может вызвать недоумение пункт об «оценке деятельности госорганов». Это как раз классический прием непрямого лоббизма. Им, кстати, активно и грамотно пользуется Алексей Навальный, основатель ФБК, одной из самых заметных НКО в России. Дается оценка тех или иных решений властей, затем она распространяется среди общественности с тем, чтобы побудить людей направлять обращения в госорганы. В частности, я сам недавно подписал одно из таких обращений в Следственный комитет по поводу проверки деятельности детей Генпрокурора Юрия Чайки.
Коренное различие между США и Россией в правовом подходе к регулированию отношений граждан и власти в том, что у нас карательная система, а за океаном лоббизм базируется на первой поправке к Конституции США. Она гласит, что «Конгресс не имеет права ограничивать народ в подаче обращений к правительству об удовлетворении жалоб». Иными словами, лоббировать что-то – значит просить власть удовлетворить жалобу!
Важно и различие в том, кто попадает под действие закона. У нас выбран на самом деле ксенофобский параметр – наличие зарубежного финансирования у НКО. В США закон 1938 года «О регистрации иностранных агентов» сейчас распространяется только на представителей зарубежных государств и политических партий. Кстати, из российских политических партий иностранными агентами в США в разное время были признаны ЛДПР и «Родина». По закону 1995 года «О раскрытии лоббистской деятельности» регистрации подлежат все структуры, в том числе и НКО, сотрудники GR-подразделений которых тратят не менее 20% своего рабочего времени на лоббистскую деятельность, при этом расходы на нее должны составлять не менее $12 500. Также в систему лоббистского законодательства входит закон 2007 года «О честном лидерстве и открытом правительстве», статьи 4911 и 162(е) Налогового кодекса 1986 года и статья 1352 Свода законов США. Важно отметить, что каждый из этих законов по-своему трактует лоббистскую деятельность, что создает неровное правовое поле и разные критерии для регистрации. Безусловное исключение предусмотрено лишь для религиозных НКО.
У нас же НКО должна регистрироваться в качестве иностранного агента, даже если получила $1 из-за рубежа.
В США крупные НКО являются зарегистрированными лоббистами. По данным Center for Responsive Politics, в выборный цикл 2014 года НКО в США пожертвовали в фонды политиков $27 млн, из них 72% пошло демократам, а 28% — республиканцам. В прошлом году лоббистские расходы 281 зарегистрированных в качестве лоббистов НКО составили $35 млн. Всего, по приблизительным оценкам, в США насчитывается 1,5 млн НКО. Лидером был Open Society Policy Center с его $8,1 млн лоббистских расходов. Важно отметить, что и «мозговые центры» в США также являются зарегистрированными лоббистами. Так, самый крупный республиканский центр Heritage Foundation в 2006-2007 годах заплатил $40 000 консалтинговой фирме Foley & Lardner, LLP с целью повлиять на выработку этических правил конгресса. В то время, после скандального коррупционного дела Абрамоффа, как раз рассматривался закон 2007 года «О честном лидерстве и открытом правительстве».
Любопытно отметить, что российские представительства International Republican Institute и National Democratic Institute, де-факто представители основных политических партий США в России, прекратили деятельность в нашей стране вследствие принятия закона об иностранных агентах. Кстати, Сергей Марков, известный прокремлевский политолог, с 1990-го по 1999 год был научным консультантом NDI.
Так что считать, что в российском законодательстве об НКО «просто» используется американский опыт, не стоит. И определение политической деятельности от Минюста, которое хорошо бы смотрелось в законе о лоббизме, в реальности только усугубит проблему. Заложенное в конструкцию нынешнего закона об НКО сито станет еще мельче, что приведет к увеличению числа «иностранных агентов».