Опубликованная в «ответ на обращение движения «Народный фронт «За Россию!» записка прокремлевского Института социально-экономических и политических исследований (ИСЭПИ) подтвердила худшие опасения относительно планов новой реформы местного самоуправления (МСУ). Фактически речь идет о ликвидации местного самоуправления и создании крайне громоздких бюрократических конструкций по управлению крупными городами. Единственной хорошей новостью можно считать то, что, вопреки ожиданиям, эти идеи не прозвучали в послании президента.
Чиновники пока не обязаны их исполнять просто потому, что так сказал человек, который никогда публично не признает ошибок.
Более того, президент говорил о «развитии сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах». Значит, есть слабая надежда, что изложенный в тексте ИСЭПИ проект удастся если не остановить, то хотя бы уменьшить ущерб от его реализации.
Авторы доклада предлагают две модели того, что они называют «реформой МСУ».
Согласно первой модели, создается одноуровневая система местного самоуправления вместо существующей двухуровневой (два уровня — муниципальный район и входящие в него поселения; в значимых городах в России сейчас образуются городские округа, которые объединяют полномочия района и поселения). Это означает, что остается только поселенческий уровень местного самоуправления, а городские округа и муниципальные районы становятся органами государственной власти, руководители которых назначаются губернатором. Ликвидируются также городские и районные думы. При этом города предлагается искусственно «разукрупнять», создавая внутри них внутригородские муниципальные образования.
Согласно второй модели, создается новый вид муниципальных образований — «городские агломерации» на базе крупных городов. Глав администраций этих самих агломераций опять-таки предлагается назначать решением губернатора.
Саму реформу предлагают кавалерийским наскоком провести в рекордные сроки: поправки в федеральное законодательство внести в весеннюю сессию Госдумы в 2014 году, а окончательно завершить создание новой системы МСУ — до середины-конца 2015 года.
Повторение пройденного
Первое, что бросается в глаза, — это смысловое противоречие со всей институциональной политикой последних лет. Авторы доклада словно забыли о предыдущих ошибках с отменой выборности губернаторов и тех проблемах, к которым они привели. Деперсонификация власти, утрата связи между властью и населением, стала одной из причин обрушения электоральных результатов «Единой России» на выборах Госдумы 2011 года. Именно поэтому одним из результатов работы над ошибками стало выталкивание губернаторов на выбороподобные процедуры с тем, чтобы заставить их хоть как-то налаживать диалог с населением. Другой пример попыток вернуть опоры на личные рейтинги региональных политиков — это возвращение мажоритарных округов на выборах депутатов Госдумы.
В истории «Единой России» было два момента, когда удавалось резко улучшить результаты на региональных выборах. Первой точкой перелома был конец 2005 года, когда губернаторы в массовом порядке стали возглавлять списки партии власти на региональных выборах. Второй раз это получилось в конце 2007 года, когда «Единую Россию» возглавил Путин. Изначально, как известно, «Единая Россия» была альянсом федеральной («Единство») и региональной («Отечество – Вся Россия») бюрократии. Сложились голоса сторонников Путина и конкретных губернаторов, как и админресурсы разных уровней. Сюда можно добавить и рейтинги мэров и их электоральные машины, этот ресурс тоже был поставлен на службу «Единой России». Но в итоге против «Единой России» сыграло то, что центр сам уничтожил прежние региональные электоральные машины, отменив выборы губернаторов и уволив в 2009-2010-м многих губернаторов-«политических тяжеловесов».
Нечто похожее происходило и с ресурсом мэров: из 79 регионов, имеющих региональные столицы, к середине 2011 года лишь в 42 сохранялись прямые выборы мэров. На смену мэрам-публичным политикам все чаще приходили серые и малоизвестные «сити-менеджеры» (главы администрации, нанятые по контракту), которые ничего не могли прибавить к авторитету власти за счет личных качеств. Показателен Нижний Новгород, где за счет популярности мэра Вадима Булавинова «Единая Россия» в октябре 2010 года под лозунгом «Выбери мэра — выбери партию» набрала на выборах в городскую думу 58,43%, что очень много для крупного города. Но после этого депутаты не выбрали Булавинова новым главой города (прямые выборы мэра отменены) — и в марте 2011 года уже на выборах заксобрания области тот же Нижний Новгород дал «Единой России» лишь 35,6%.
Как назначенные губернаторы, так и назначенные мэры преимущественно малопубличны. Даже те, кто еще до назначения был избран, часто назначены не благодаря популярности, а потому что удобны своей слабостью для заинтересованных групп федеральной элиты. Таким образом, сокращение иных оснований своих электоральных результатов для «Единой России» автоматически увеличивало нагрузку на административный ресурс и фальсификации.
Не удивительно, что одновременно с возвращением выборности губернаторов предполагалось вернуть, причем в принудительном порядке, и выборность мэров. Такой законопроект был разработан Минрегионразвития еще при Викторе Басаргине, но тихо скончался при его преемнике. Теперь же авторы доклада вновь, но еще более радикально, предлагают идти путем, который уже привел к росту недовольства в 2011 году. О том, что сама отмена выборности не только мэров, но и городских дум будет очевидным вызовом общественному мнению, можно и не напоминать.
Выборы и единство страны
Главная угроза, которую несет предлагаемая реформа, — разбалансирование всей системы управления страной. Усиление губернаторской власти (качество отбора на эти посты не улучшилось за последние пару лет, по факту их по-прежнему назначают, но и снять в условиях имитации прямых выборов стало сложнее) приведет к превращению многих регионов в феодальные княжества. Противовесами самовластию губернаторов могло бы быть усиление полномочий законодательных собраний, но на это нет даже намека, или усиление местного самоуправления. Выступая как третейский судья между органами МСУ и губернатором, федеральный центр мог бы превратить органы местного самоуправления в своего агента, это работало бы на развитие единого правового поля.
Все же происходит наоборот.
Обособление и усиление региональных автократий — это полшага к распаду в случае неблагоприятного развития ситуации. Однако работать со сложными системами, видимо, нынешняя власть не умеет. В позднесоветское время одной из главных опор центральной власти на съездах народных депутатов были депутаты от среднеазиатских республик, голосовавшие «стройными рядами» за любые предлагаемые решения, однако советскую власть это не спасло: когда система стала рушиться, все бывшие сатрапии немедленно отделились и стали самостоятельными государствами.
Смысловые противоречия и перспективы управленческого хаоса
Доклад ИСЭПИ оставляет ощущение, что его авторы не представляют, как в реальности функционирует местное самоуправление, мало знают все разнообразие существующих в этой сфере проблем и противоречий.
Во-первых, городские округа бывают очень разными. Среди них есть как действительно крупные города со сложившимися внутренними районами, так и города небольшие и средние, внутри которых никаких внутригородских районов никогда не было. Альтернатива выборности или назначения в случае статуса городского округа или городского поселения может вызвать волну откровенных манипуляций и скандалов со сменой административных статусов при невозможности провести четкие критерии, какой город считать поселением (а значит избирать власть), а какой городским округом (значит власть назначать). Начнется неоправданное дробление одних городов на внутригородские районы, чтобы избежать выборности, и столь же неоправданная ликвидация внутригородских районов в других городах, чтобы избежать назначения.
Во-вторых, в последние годы почти везде муниципалитеты укрупняли ради сокращения издержек. Процесс шел тяжело, с многочисленными скандалами. Например, несколько лет назад поправками к федеральному закону разрешили совместить администрацию района и районного центра, теперь это будет невозможно, так как район становится органом госвласти, а городская власть — местным самоуправлением. Придется начинать обратный процесс.
В-третьих, есть проблема муниципальных образований в национальных республиках, где любые административные преобразования превращаются в спор о границах этнических ареалов и территорий доминирования той или иной группы интересов.
В-четвертых, невозможно представить себе бесконфликтную реализацию модели «агломерации». Сама попытка создать муниципальное образование, глава которого назначается органом государственной власти, — это уже абсурд. Как минимум будут большие проблемы с добровольностью вхождения муниципальных образований в состав этих агломераций, без наличия которых невозможно не выйти за рамки правового поля и т. д. и т. п. Что будет твориться с переоформлением имущества, представить еще сложнее.
Одним словом, представить, как будет работать новая система, решительно невозможно.
Если концепция меняется постоянно, это говорит только об одном: никакой концепции нет вообще. Есть лишь решения, которые пишутся «на коленке» и в последствиях реализации которых мало кто отдает себе отчет.
Никакого отношения к решению проблем местного самоуправления доклад ИСЭПИ не имеет — это вызванная страхами и фобиями попытка манипулирования политическим процессом с целью решения вполне конъюнктурной сиюминутной задачи ликвидации самих площадок, на которых может появиться кто-то независимый от власти. Причем без всякого анализа даже кратко- и среднесрочных последствий принимаемых решений, по принципу «после нас хоть потоп». Об этой реальной цели доклада говорят и рассуждения авторов на тему «смотрите, кого навыбирали». В ответ на эти «аргументы» можно с не меньшим пафосом сказать «смотрите, кого поназначали», так как итоги кадровой политики назначения губернаторов и сити-менеджеров привели лишь к деградации качества управленческого корпуса, случайным вследствие непубличности кадровым решениям в угоду интересам определенных политико-экономических групп и круговой поруке.
То, что предлагается, — авантюра, бумерангом ударяющая по единству страны в средне- и долгосрочной перспективе, и надо не стесняться и не бояться это прямо говорить.