Как показывает мировая практика, амнистию капиталов государство начинает ради двух целей: получения дополнительных средств в бюджет и нормализации делового климата. В России сейчас речь идет о налоговой амнистии, которая должна дополнить план Минфина о деофшоризации. Рассматриваются два возможных варианта проведения амнистии. В первом случае налогоплательщик, заявивший о легализации капиталов, будет освобожден от пеней и штрафов за неуплаченный налог, а также от уголовной ответственности, но при этом обязан будет добровольно уплатить налог. Во втором — капиталы ждет полная амнистия.
Хотя само понятие амнистии капиталов (или экономической амнистии) в законодательстве отсутствует, обычно имеется в виду легализация средств, которыми обладают граждане страны, но с которых в свое время не были уплачены налоги или были допущены другие нарушения законодательства.
Считается, что термин «экономическая амнистия» (амнистия капиталов) появился в послевоенные годы в Западной Европе. Впервые такие экономические меры были реализованы в Швейцарии, когда были амнистированы банковские депозиты и капиталы Третьего рейха. Результатом проведенной амнистии стало укрепление банковской системы Швейцарии.
Экономические амнистии проводились также в 1987 году в Аргентине (хотя, по мнению многих экспертов, данная амнистия провалилась); в 1982 и 1986 годах во Франции (также оказавшиеся неудачными); в 1997 году — в Индии. Однако и здесь результаты не оправдали ожиданий, было легализовано только имущество, жители сдавали золотые и серебряные слитки, в которых традиционно хранили свои сбережения.
Одна из самых успешных в мировой практике экономических амнистий была проведена в Италии (2001 - 2002 годы), где удалось выявить и устранить причины, которые приводили к оттоку капиталов и уклонению от уплаты налогов.
Согласно Декрету о легализации, заявитель обязан был заплатить 2,5% от задекларированной стоимости имущества или приобрести итальянские ценные бумаги на сумму, равную 12% от стоимости сокрытого имущества. Взамен налоговые органы выдавали специальные «сертификаты конфиденциального взноса», содержащие гарантии освобождения лица от подачи декларации; уплаты налоговых задолженностей и аудита средств, полученных до амнистии. Также гарантировалась полная конфиденциальность для налоговых и других государственных органов. Одновременно с амнистией были ужесточены меры ответственности за нарушение налогового законодательства: до амнистии штраф за сокрытие капитала или имущества составлял от €250 до €2000, после - от 5% до 25% от суммы сокрытых средств плюс конфискация имущества на такую же сумму. В результате только за первые два месяца возвратился капитал в размере €61 млрд, налоговые сборы составили €24 млрд, один только единовременный налог с возращенных активов принес в бюджет €1,4 млрд.
Еще один пример удачной амнистии – Ирландия (1988). Амнистия длилась 10 месяцев и ограничилась уплатой задолженностей по подоходному налогу без применения санкций. В итоге в казну было перечислено $1,5 млрд. Успешный результат экономических амнистий в Италии и Ирландии был достигнут в том числе благодаря удачной разъяснительной работе.
Обратным примером служит Бельгия (амнистия 2004). Согласно закону об амнистии вывезенных капиталов, граждане, имевшие сбережения в иностранных банках, могли вернуть их обратно в страну без всяких санкций до конца года, но должны были отдать от 6% до 9% возвращаемых из-за рубежа сумм (6% с капитала, инвестируемого в акции бельгийских компаний не менее чем на три года, 9% с возвращенных в страну денежных средств). Ожидания не оправдались, в казну страны поступило лишь около €1 млрд, или 6% от всей запланированной суммы.
С подобным опытом столкнулась до этого Аргентина, при проведении в 1987 году амнистии обязательным условием был вклад возвращенного капитала в национальные инвестиционные фонды для приобретения оборудования, создания новых производственных площадей, развития индустрии страны.
Однако население не захотело отдавать свои сбережения в «чужие руки».
Что касается России, то основная проблема невозврата капитала состоит не столько в опасении возможной уголовной или финансовой ответственности, сколько в неуверенности в стабильности и безопасности нахождения капитала в стране. Поэтому для достижения результата нужно убедить инвесторов в наличии условий для эффективного дальнейшего использования капитала в России.
Сейчас идея амнистии капитала, скорее всего, получит широкую поддержку. Есть политические предпосылки - многие граждане, имеющие средства за рубежом, готовы вернуть их в Россию из-за угрозы расширения санкций со стороны стран Запада.
В существующих реалиях проведение амнистии капиталов направлено в большей степени не на пополнение бюджета, а на вывод капиталов из тени. Поэтому для достижения поставленной цели необходима масштабная предварительная работа в различных сферах. Иначе амнистия капиталов приведет лишь к легализации средств и освобождению от ответственности лиц, совершивших крупные налоговые правонарушения.
Следует учитывать, что в нашей стране неудачные попытки проведения такой амнистии уже предпринимались. Так в 1993 году был принят Указ Президента № 1773 «О проведении налоговой амнистии», который давал на ее проведение чуть больше месяца. Согласно указу, предприятия и организации, а также физические лица, объявившие о своих неуплаченных налогах, в случае внесения их в бюджет освобождались от ответственности. Таким образом, предлагалось уплатить налог в полном объеме. Участник освобождался только от применения санкций. Амнистия фактически провалилась.
В 1995 году Министерством науки был разработан проект налоговой амнистии, которая позволила бы направить полученные средства на развитие инновационных программ. Несмотря на детально проработанный проект, он так и не был реализован. Следующей попыткой был законопроект «О добровольной легализации доходов физических лиц в 1998 году», в соответствии с которым физические лица, подавшие декларацию о дополнительно указанных доходах, должны были уплатить специальный сбор за их легализацию в размере 10% от общей суммы. Из-за слишком больших разногласий между министерствами проект не дошел до обсуждения в Думе. Основным аргументом противников стало опасение, что амнистия еще больше ослабит налоговую дисциплину, находившуюся тогда на катастрофически низком уровне.
Вопрос проведения амнистии капиталов поднимался и в 2002 году. Были разработаны два законопроекта, которые касались легализации доходов физических лиц и крупных активов, включая недвижимость в России и за рубежом, но планы так и не были реализованы.
С 1 марта 2007 года в России вступил в силу Федеральный закон № 269-ФЗ «Об упрощенном порядке декларирования доходов физическими лицами», который предоставлял гражданам возможность в упрощенном порядке задекларировать ранее полученные доходы и уплатить с них неуплаченные налоги по ставке 13%.
Однако принятие закона не дало ожидаемого результата.
В результате закончившейся 31 декабря 2007 года амнистии в казну дополнительно поступило всего 3,7 млрд рублей, притом что в 2007 году налогов и сборов было собрано 7,8 трлн рублей, а объем теневого сектора оценивался в 16,3 трлн. По мнению специалистов, виной всему – атмосфера недоверия между государством и бизнесом, отсутствие четких гарантий государства и нерешенность вопроса об ответственности лиц, отказавшихся легализовать свой капитал. Помимо этого, физические лица, являющиеся руководителями компаний, не рискнули вывести из «тени» свои доходы, так как амнистия не затрагивала юридических лиц, поэтому декларирование «теневых» доходов руководителей ставило под удар и сами компании.
Еще одна причина неудачи – слабая информационная поддержка. По данным ВЦИОМ, в ноябре 2007 года 58% граждан ничего не знали о проведении в России амнистии. 33% ответили, что что-то слышали о ней, но подробностей проведения не знали. И только 6% опрошенных заявили, что знают об амнистии достаточно хорошо.
Поэтому для минимизации риска при проведении амнистии в первую очередь необходим грамотный анализ действующего законодательства и приведение его норм в соответствие с условиями амнистии. Процедура проведения амнистии должна быть прозрачной и понятной, чтобы граждане могли оценить и принять соответствующее решение. Нужно, чтобы участник амнистии не опасался потери своего капитала и занесения его властями в «особые» базы данных нарушителей. Следует заранее решить и проблему обеспечения налоговой тайны. Механизм должен быть выгоден всем сторонам. Тогда он сработает.