Автор — член Экспертного совета при комитете Госдумы по региональной политике
Постоянно звучащие призывы к улучшению институциональной среды в регионах указывают желаемое направление развития, но они не операциональны. Попробуем сформулировать условия и рамки, в которых эти призывы могут реализоваться.
Во-первых, повсеместное улучшение институциональной среды в регионах маловероятно, власти регионов почти не имеют стимулов к этому и продолжают уповать на федеральную поддержку или искусственные институциональные преимущества в виде особых зон и прочих режимов. Это данность, с которой приходится считаться. Есть и рациональное объяснение: улучшение институтов пока не обеспечивает ускоренного экономического роста и тем более увеличения административной ренты.
Во-вторых, многочисленные примеры показывают, что роль институтов как стимулов развития пока еще второстепенна, более значимыми остаются преимущества ресурсообеспеченности, выгодного географического положения и агломерационный эффект. Политика, улучшающая инвестиционную среду для всех форм бизнеса, встречается редко. Только власти Пермского края попытались это сделать с помощью предоставления льготы по налогу на прибыль, однако не смогли заметно увеличить приток инвестиций. Более весомыми оказались барьеры экономического расстояния и слаборазвитой инфраструктуры края. Все это означает, что только в комбинации с другими факторами пространственного развития модернизация институтов будет давать более явный и быстрый эффект. Например, преимуществом Томской области является более высокий человеческий капитал, Ленинградской — сочетание агломерационного эффекта и выгодного географического положения, Калужской — сочетание близости крупнейшей агломерации страны и удобной логистики, Белгородской области — плотного расселения, более развитой инфраструктуры, возросшего человеческого капитала благодаря политике привлечения русских мигрантов из стран СНГ в 1990-е годы. Конкурентными преимуществами обладают и другие регионы. При улучшении в них институциональной среды интеграция нескольких преимуществ дает кумулятивный эффект, а следовательно, заметно повышает конкурентоспособность. В таких регионах выше вероятность формирования коалиций разных групп интересов, которые выигрывают от модернизации институтов.
В-третьих, регионы будут стремиться улучшать институты только при наличии важнейшего условия — реальной конкуренции за инвестиции и человеческий капитал. Если отдельных крупных инвесторов еще можно заманить искусственными специальными преимуществами, то приток более квалифицированного и мобильного населения, развитие малого и среднего бизнеса не могут обеспечиваться «эксклюзивными»правилами игры. В то же время следует учитывать, что сверхконцентрация преимуществ в Москве еще долго будет деформировать конкуренцию регионов — перворазрядникам трудно играть на равных с чемпионом.
В-четвертых, реальная конкуренция регионов может возникнуть только при децентрализации ресурсов и полномочий. Пока федеральный центр отвечает за все и покрывает провалы региональных институциональных решений, честная конкуренция вряд ли возможна. Пока у регионов нет необходимых полномочий и ресурсов для их реализации, отсутствуют и стимулы к повышению конкурентоспособности и реформированию институтов. Однако существуют и риски децентрализации, их не стоит приуменьшать. В мире есть failed states, аналогичные проблемы крайне плохих институтов могут усложнить развитие некоторых российских регионов. Потребуется институциональная «подушка безопасности», которая сохранит за федеральной властью рычаги контроля ситуации.
Мы привыкли считать, что модернизация начинается сверху, так в России было всегда. Но для того, чтобы эти импульсы продвигались в пространстве, должны быть сформированы условия для инициативы снизу — от регионов, имеющих конкурентные преимущества и выигрывающих от улучшения институтов. Если эта двуединая задача не будет реализована, модернизация в России вряд ли будет успешной и устойчивой.
Автор — член Экспертного совета при комитете Госдумы по региональной политике