2013 год с большой вероятностью станет для бюджетной статистики России рекордным: впервые с 1993 года расхождение между ожидаемыми и фактическими доходами федерального бюджета может быть не больше 1-2%. Это непреднамеренный результат: экономический рост остановился, поэтому и бюджетные расходы перестали расти. В январе-июне этого года доходы превысили прошлогодний уровень всего на 0,9%.
Точностью попадания минфиновские прогнозы доходов никогда не отличались. В 1990-х (см. таблицу ниже) финансовое ведомство неизменно смотрело на ситуацию в экономике с излишним оптимизмом. Пять лет подряд, в 1994–1998 годах, бюджет получал меньше запланированного, в среднем на ощутимые 18,4%. Отсюда слово «секвестр», которым российские пенсионеры пугают себя и внуков.
Начавшийся после кризиса 1998 года рост экономики застал Минфин врасплох.
Теперь консервативные прогнозы не могли угнаться за бурным ростом экономики и бюджетных доходов. В 1999-2001 годах бюджетные доходы превышали запланированные в законах о бюджете в среднем на 32%. Но постепенно и Минфин поверил в рост: в 2002-2003 годах расхождение между прогнозом и фактом было снижено до приемлемых 10-13%.
Тем временем усиливался натиск бюджетных лоббистов, желающих потратить побольше. А в президенте Владимире Путине постепенно просыпалась охота к реализации масштабных нацпроектов. Планировалось начать ускоренное повышение пенсий и зарплат бюджетникам. И в Минфине поняли, что при составлении бюджета на следующий год его доходы выгодно занижать. Потом, в процессе исполнения, оценку доходов можно повысить, заодно от царских щедрот увеличив и бюджетные расходы, но не так сильно, как доходы. Отличный способ экономии!
Минфин овладел им в совершенстве.
Запланированные законами о бюджете доходы 2005–2008 годов были (ежегодно!) даже ниже доходов, фактически полученных в предыдущем году. В среднем Минфин при составлении бюджетов на эти годы якобы думал, что на следующий год доходы будут в среднем на 13,9% ниже, чем в предыдущий год. И это при немаленькой инфляции и отсутствии прогнозов падения ВВП!
Конечно, это было откровенное надувательство — успешная попытка провести за нос бюджетных лоббистов, заставив их торговаться за значительно меньший объем денег, чем тот, которым государство располагало в действительности. Полученные бюджетом в 2005–2008 годах доходы были выше плановых аж на 49,3%. Разумеется, в макроэкономических прогнозах Минэкономразвития тогда подобных «ошибок» и близко не было.
Доходы федерального бюджета — план и факт (млрд рублей, до 1998 — трлн)
Расслабился Минфин аккурат перед кризисом 2008 года.
Готовя в начале осени бюджет-2009, он против обыкновения заложил доходы не ниже, а на 17,8% выше фактически полученных в 2008 году. Роковая ошибка! Конечно, летом-осенью, когда правительство готовит бюджет на следующий год, точные доходы текущего года еще не известны. Но оценивать их величину можно с известной долей определенности: экономика и госфинансы инерционны. За исключением резких сломов, как осенью-зимой 2008/09 года, когда они резко просели.
Впрочем, в конце 2008 года Минфин проявил невиданную щедрость и в плане темпа роста запланированных доходов относительно предыдущего плана. В 2005–2008 годах в утверждаемом ежегодно бюджете доходы были в среднем на 26,1% выше доходов, записанных в закон о бюджете предыдущего года. А на 2009 год утративший бдительность Минфин запланировал доходы на 64,5% выше, чем он ожидал годом ранее! Этот аттракцион невиданной щедрости закончился секвестром, каких не видывали и в 1994–1998 годах. Только путинская харизма и увесистый Стабфонд позволили правительству спокойно пережить 2009 год, когда бюджетные поступления оказались почти на треть ниже ожидаемых.
В 2010–2011 годах Минфин понемногу вернулся к прежней практике. А вот в 2012-м прозвенел тревожный звонок. В принятом годом ранее законе о бюджете доходы оценивались в 11,8 трлн рублей. Затем в ходе исполнения бюджета эта оценка была дважды поправлена (с 2000 года оценку доходов в законе приходилось исправлять дважды в год, а начиная с 2008 года, как правило, трижды). Сначала поправки в закон о бюджете-2012 повысили оценку доходов до 12,7 трлн рублей, а потом — до 12,9 трлн рублей. И последняя оценка была по обыкновению заниженной, если бы во второй половине прошлого года экономика не стала замедляться. И вместо заложенных уже в госбюджете 12 915 млрд рублей он получил на 57 млрд рублей меньше.
Расхождение невелико (0,4%), но доходы оказались ниже плана впервые с 2009 года.
В результате плановые доходы на 2013 год оказались равны фактическим доходам бюджета в 2012 году. Примерно так было и в 2011–2012 годах, когда плановые доходы превышали фактические доходы предыдущего года лишь на 3,5-6,5%. Так что если бы с экономикой было все нормально, в этом году доходы превысили бы план примерно на 1,5 трлн рублей. Но экономика почти встала, нефть немного подешевела, и, если в ближайшие месяцы ничего экстраординарного не произойдет, в 2013 году Минфин получит 12,9–13,1 трлн рублей (приведенный в таблице прогноз Минфина укладывается в эту «вилку»). Бюджетный результат впервые в отечественной истории совпадет с первоначальным законом о бюджете или будет отличаться от него менее чем на 2%.
Этой удаче Минфин, разумеется, не рад. Бюджетные доходы даже медленнее экономики и инфляции. Столь незначительного роста номинальных доходов бюджета не наблюдалось с 2009 г., отмечает Экономическая экспертная группа. При этом сильнее всего упал сбор налога прибыль (за январь-– май – на 20,1%), от чего страдает не федеральный, а региональные бюджеты. Спад налога на прибыль не удивляет на фоне резкого сокращения рентабельности во всех секторах экономики.
Нефтегазовые доходы —основа бюджета — в январе-июне оказались на 3,9% ниже, чем год назад (нефть Urals подешевела на 4.9%), а прочие доходы выросли всего на 6.2%. Правда, в июне ненефтегазовые доходы стали расти бодрее (+12,9% к прошлому июню). Но даже самый благоприятный, маловероятный сценарий не сулит доходов выше 13,2–13,4 трлн рублей. Профицит в бюджете сохраняется лишь благодаря экономности Минфина, финансирующего расходы равномерно, но неспешно. Если бы темп финансирования был прошлогодним, профицита в бюджете уже не было бы.
Не оставляя надежды, что и по итогам года расходы бюджета могут оказаться ниже плановых 13,4 трлн рублей, Минфин вынужден учитывать и «пессимистический» прогноз-2013, по которому доходы могут не превысить 12,7 трлн рублей. Исходя из текущих трендов этот вариант маловероятен, но Минфин ссылается на нехватку доходов от приватизации и возможный рост в конце года возмещения НДС госкомпаниям. Тогда правительству придется немного залезть в Резервный фонд.
Вот откуда намеки министра финансов Антона Силуанова на девальвацию и его панические заявления, что в бюджете-2013 не хватает 1 трлн руб.лей Нефтегазовые доходы составляют почти половину доходов бюджета, поэтому девальвация рубля на 10% повышает их как минимум на 5% (еще немного дают доходы от импортных пошлин). Нехваткой триллиона Минфин хочет напугать бюджетных лоббистов, но на самом деле ниже 12,7 трлн рублей доходы в этом году едва ли опустятся. Так что не хватать Минфину будет в худшем случае не триллиона, а примерно 200 млрд рублей.
Удешевление нефти и замедление экономики не единственные причины остановки роста доходов.
За последние годы правительство по настоянию Игоря Сечина, Геннадия Тимченко и Алексея Миллера раздало беспримерное количество льгот нефтяникам и газовикам. И не думает останавливаться. На днях премьер Дмитрий Медведев поручил подготовить новую, стимулирующую формулу налоговых вычетов из НДПИ на геологоразведку. При этом разведка нефти и газа почему-то продолжает финансироваться государством (40 млрд рублей в год).
Президент «Роснефти» Игорь Сечин, финансирующий сверхбыструю экспансию за счет гигантских долгов, просит правительство серьезно сократить нагрузку на отрасль (НДПИ и экспортную пошлину) — по сути, опустив ее до уровня нагрузки на газовиков. Предоставленные нефтяникам льготы по НДПИ по выработанным месторождениям позволяют экономить на этом налоге, учитывая запасы по старым данным. Увеличатся льготы для трудноизвлекаемой нефти по закону, проходящему через Госдуму. Мощные льготы получила добыча нефти на шельфе. О похожих льготах мечтает и «Газпром».
И это только новости последней пары месяцев.
Такими темпами ТЭК не получал льготы даже в 1996–1999 годах, когда в правительстве было много нефтегазовых лоббистов. А еще нефтяники не вполне довольны действующей почти 2 года формулой «60-66-90», снизившей налоговую нагрузку, и Ernst & Young предлагает перейти к формуле «45-90». Но как прикажете в таких условиях верстать бюджет-2014? Об этом читайте в следующей статье.