Этой статьей Forbes.ru открывает серию публикаций российских экспертов из Ассоциации независимых центров экономического анализа (АНЦЭА), о стратегических проблемах развития страны
Реалистичность выполнения указов президента от 7 мая стала главной интригой нынешнего бюджетного процесса. Часто говорят, что основным риском этих указов являются чрезмерные социальные обязательства по повышению зарплат в бюджетной сфере. На мой взгляд, как раз этот блок является более обоснованным и проработанным и содержит меньше рисков, чем, допустим, оборонный и экономический разделы бюджета.
Необходимость роста расходов на развитие человеческого капитала была обоснована экспертами еще при работе над старой докризисной версией Концепции долгосрочного развития. При подготовке Стратегии-2020 эти идеи получили развитие, и, в частности, был сформулирован принцип «эффективного контракта» как способа обеспечить повышение качества услуг в образовании и здравоохранении путем привлечения в эти сферы более квалифицированных работников и увязки оплаты их труда с результатами работы.
Не секрет, что уровень зарплат в сферах образования и здравоохранения в России относительно других секторов экономики нетипично низкий. В последние годы он колебался около 70% от среднего уровня, в то время как в странах ОЭСР, да и многих других, зарплаты учителей и врачей по крайней мере не ниже средней по экономике. Исключения в основном составляют страны бывшего СССР, где низкий уровень зарплат, как и в России, связан с наследием недореформированных советских систем. Поскольку и по общей доле ВВП, идущей на образование и здравоохранение, и по доле подобных расходов в расходах бюджетной системы Россия сейчас находится на уровнях, близких к самым низким в ОЭСР, очевидно, что цивилизованный путь развития страны вряд ли возможен без повышения значимости этих секторов как для экономики в целом, так и для бюджета.
Хотя меры по увеличению зарплат в образовании, здравоохранении, науке и культуре являются самыми крупными из предвыборных обещаний социального характера, их общий объем не превышает 1,5% ВВП в год (при этом объем повышается постепенно и максимальный уровень достигается к 2018 году), из которых не менее трети должны быть найдены за счет сокращения неэффективных расходов. Таким образом, процесс повышения зарплат заведомо увязывается с реформированием оплаты труда и реструктуризацией бюджетной сети, хотя качество и результативность этого процесса, конечно же, не гарантированы.
По изложенным выше причинам я не считаю закладываемые сейчас в бюджет масштабы повышения зарплат врачей и преподавателей до среднерегионального уровня чрезмерными. (Что же касается более высоких темпов, обещанных для преподавателей вузов, ученых и врачей, то перечисленные все вместе составляют менее 20% от общего количества занятых в этих сферах.) Для сравнения: недавние решения о 2-3-кратном повышении денежного довольствия абсолютного большинства силовиков действительно принимались и проводились одномоментно. То же самое сейчас происходит с зарплатами некоторых высших чиновников.
По оценкам Минфина, представленным на заседании правительства 20 сентября, на реализацию мер, предусмотренных всеми (а не только социальными) президентскими указами от 7 мая, будет выделено из федерального и региональных бюджетов 0,9% ВВП в 2013 году, 1,2% ВВП в 2014 году, 1,4% ВВП в 2015 году. Видимо, какую-то часть дополнительных расходов по повышению зарплат в здравоохранении предполагается покрыть за счет средств ОМС, роль которой в финансировании здравоохранения становится ключевой.
Риски исполнения этих обязательств, на мой взгляд, содержатся в распределении дополнительных расходов между федеральным и региональным уровнем.
К сожалению, в федеральном бюджете траектория финансирования сфер образования и здравоохранения так и осталась нисходящей (за исключением, может быть, расходов на зарплату преподавателей вузов). Хотя часть (довольно небольшая) расходов на финансирование государственной программы вооружений и других госзакупок была передвинута на 2016-2017 годы и замещена кредитными схемами с участием банков, высвободившиеся средства были, похоже, направлены на какие-то иные направления расходов помимо человеческого капитала. Направленность структуры федеральных расходов на оборонно-правоохранительные цели осталась неизменной. Заложенный в бюджет 2013 года объем расходов, связанных с проведением Олимпиады 2014 года в Сочи, составляет почти 90 млрд рублей — это на фоне огромных расходов на недавно прошедший саммит АТЭС, эффективность которых вызвала массу вопросов.
Для того чтобы увязать растущий объем обязательств региональных бюджетов с их доходной базой, Минфин существенно повысил оценку их собственных доходов. Правда, из слов министра пока непонятно, за счет каких доходных источников ожидается их рост на 1 трлн рублей в 2013 году и в последующие годы. Что касается трансфертов регионам, которые должны помочь исполнить указы президента, то их объем, составляющий 300 млрд рублей за три года, существенно не повлияет на финансовое положение регионов, поскольку практически обеспечивается сокращением других направлений субсидирования региональных бюджетов.
Доходы региональных бюджетов гораздо больше зависят от темпов экономического роста, чем федеральные доходы, наполовину обеспечиваемые нефтегазовым экспортом. Если вернуться к указам, то наиболее эфемерными выглядят установки на быстрый рост производительности труда и доли инвестиций в ВВП. Пока вместо улучшения инвестиционного климата, необходимого для роста этих показателей, реальная политика правительства приводит к ухудшению положения.