Какие цели преследует новая российская приватизация.
Когда и почему власти разных стран задумываются о приватизации? Обычно экономисты говорят о необходимости приватизации как институциональной меры, направленной на повышение эффективности приватизируемых активов. Государства чаще всего прибегают к приватизации во время фискальных кризисов, как это сейчас происходит (или обсуждается?) в Греции или Белоруссии. Хотя в такие периоды приватизация как раз не очень эффективна: те же греческие активы до кризиса можно было бы продать гораздо дороже. Но в хорошие времена стимулов для приватизации мало, и институциональные аргументы не помогают.
«Моду» на приватизацию в современной экономике ввела Маргарет Тэтчер. Ситуация в Великобритании тогда была сравнима с современной ситуацией на периферии Европы: страну мучили бюджетные проблемы и высокая инфляция. Но приватизация Тэтчер воспринимается всеми не как фискальная мера, а как попытка повысить эффективность и опробовать новые методы управления инфраструктурой. Фискальный смысл всем этим реформам добавили уже лейбористы, которые в 1997 году ввели разовый налог на приватизированные компании, чтобы компенсировать государству недополученные средства за счет сверхприбылей, полученных компаниями в первые годы после приватизации.
Приватизация в переходных экономиках в начале 1990-х ориентировалась не столько на фискальную составляющую, сколько на институциональную. Отсюда и нестандартные формы — ваучеры, инвестиционные конкурсы и т. д. Похожий пример есть в Гонконге, где в 1998 году ЦБ в борьбе со спекулянтами в ходе азиатского кризиса стал одним из крупнейших владельцев активов в стране. Эти активы перевели в специальный фонд, паи которого были приватизированы с дисконтом для долгосрочных (бравших обязательство держать их больше года) национальных инвесторов. Так решалась институциональная задача, связанная с развитием класса инвесторов.
Вернемся в Россию. Уже с середины 1990-х фискальный элемент в приватизации начинает преобладать. Поэтому столь скандально воспринимаются результаты залоговых аукционов, несмотря на очевидный выигрыш в эффективности.
В 2000-е Россия изобрела еще один мотив для приватизации — имиджевый. Это был период IPO крупных госкомпаний. Доля государства при этом сокращалась до контрольного пакета, так что с институциональной точки зрения эффект был небольшой, несмотря на все разговоры об улучшении корпоративного управления. Фискальный эффект, возможно, и был, но в эпоху нефтедолларов вряд ли он имел большое значение для бюджета. Важнее был имиджевый эффект: приятно гордиться тем, что на нашей территории есть третья в мире компания по капитализации, один из крупнейших банков и т. д.
После кризиса 2008–2009 годов объявили новую волну приватизации; осталось окончательно определиться с ее целями. Заявленная цель — эффективность и проведение либеральных реформ. Но речь вновь идет о сохранении контрольных пакетов, значит, это опять работа на политический имидж.
В нынешних экономических условиях стратегия приватизации в духе «отрубания хвоста по частям» может сыграть злую шутку. Дальнейшие приватизации логично было бы проводить по более высокой цене, чем предыдущие, но в эпоху глобальной турбулентности это совсем не так просто. Поэтому институциональный мотив реформ вступает в серьезное противоречие с фискальным и рыночным, причем во всех случаях возможны негативные последствия для имиджа страны: есть опасность подрыва доверия к стратегии модернизации, но есть и опасность вызвать обиду у имеющихся частных акционеров, в том числе купивших активы на «народных IPO» и т. д.
В этой ситуации у государства есть несколько вариантов: 1) забыть про фискальные мотивы, 2) попробовать развивать внутренние институты длинных денег по типу Гонконга, чешской ваучерной приватизации или польской пенсионной реформы, 3) ловить периоды хорошей рыночной конъюнктуры и, наконец, 4) забыть про институциональные мотивы и не делать ничего. Интересно, какой вариант оно выберет?