От постсоветской к современной градостроительной политике
Проблемы
Крупные российские города переживают кризис. Частично он обусловлен решениями советских планировщиков, частично — финансовым кризисом и хаотичностью переходного периода.
Внутренняя структура российских городов формировалась в советское время, когда рыночных цен на землю не существовало. Отсюда типичная для постсоветских городов застройка: драгоценная земля в центре занята старыми промышленными предприятиями и сетью железнодорожных путей, а окраины плотно застроены жильем. Растущая от центра к окраинам плотность населения — советский феномен. Кроме крупных городов бывшего СССР и некоторых городов в Восточной Европе, такого нет больше нигде в мире.
За два десятилетия рыночной экономики так и не сформировалось нормального рынка городской земли. Люди и юридические лица — владельцы недвижимости — имеют некоторые имущественные права. Заключаются хитроумные арендные контракты. Но простое и понятное право собственности на землю внутри города, которое позволяло бы иметь свободный и массовый оборот участков земли, — все еще экзотика.
Вместо рыночных механизмов спроса и предложения использование городской земли контролируется городскими властями, которые ведут себя в этой ситуации как типичный монополист, торгующий товаром длительного пользования. Чтобы получить максимальную выручку, городские власти предпочитают сдавать землю в аренду, а не продавать. Если продажи и ведутся, то медленные, чтобы цены оставались высокими. Власти изо всех сил создают видимость дефицита, препятствуют развитию вторичного рынка — ведь если покупатель товара перепродает его другому, он создает конкуренцию самому монополисту. Модель поведения городских властей в последние годы «главное — не разбазарить землю» словно списана со страниц учебника по экономике. Страдают же от монополий всегда конечные потребители.
Еще один ограничитель для развития городских агломераций в России — жесткое регулирование строительства. Исследования по США показали, что там, где регулирование строительства жестче, цены на недвижимость не только быстрее растут в бум, но и сильнее снижаются в рецессию.
Чрезмерную проблему для развития городов представляет изношенность коммуникаций и инфраструктуры. Это результат не только глубокого финансового кризиса 1990-х, но и стратегической близорукости, проявленной властями в тучные нулевые годы. Инфраструктура городов скоро потребует крупных инвестиций.
Что делать
Нынешний кризис созревал несколько десятилетий, и быстро решить все проблемы не удастся. Это, конечно, не повод откладывать решение самых острых проблем на потом.
В первую очередь необходимо восстанавливать институт городского планирования. Последние десятилетия города развивались по инерции и развитие шло по пути наименьшего сопротивления. Строительство жилья, офисов, магазинов велось там, где проще, без учета стратегии развития. В результате мы имеем транспортный коллапс в Москве. Другие города неминуемо повторят ее судьбу, если не изменить подход кардинально.
Что делать городским властям? В первую очередь нанять на работу много специалистов по городскому планированию. Тех, кто разбирается в транспортных проблемах, дорогах, парковках и знает международный опыт. Строителей и архитекторов — для проектирования. Экологов и социологов — для экспертизы. Специалистов по ЖКХ. Экономистов — тех, кто понимает механизмы создания стимулов для людей и фирм. Комплексный подход к развитию городов позволит решить существующие проблемы и избежать новых ошибок. Нужно оптимально использовать механизмы свободного рынка, оставив за государством те функции, с которыми рынок не справится.
Город — сложная система, в которой практически каждый агент, человек или фирма своим поведением создает «экстерналии», то есть влияет на стимулы и поведение других. Чтобы учитывать все эти нюансы и оптимально принимать решения, нужны серьезные исследования и анализ чужого опыта.
Нужно снизить барьеры на рынке строительства, особенно жилищного, если мы хотим решить извечный вопрос дефицита жилья. Но так как частные интересы застройщика и интересы города в целом необязательно совпадают, снижение административных барьеров должно сопровождаться умным регулированием с учетом стратегии развития города, его инфраструктуры, транспортной сети и социальной политики.
Городские власти должны отказаться от роли хозяина-монополиста и начать работать на улучшение жизни людей. Отбросив иллюзии, необходимо признать: этого не произойдет, пока стимулы городских администраций не изменятся, пока муниципалитеты не начнут «конкурировать» за жителей и быть им подотчетны. Налог на недвижимость как средство финансирования местных бюджетов поможет создать такой механизм. Но кроме налога потребуются серьезные изменения политической системы, воссоздание обратной связи между властями и обществом.
И последняя проблема, которую пока мы не ощущаем в полной мере, но которая неминуемо возникнет: социальное расслоение городов. Люди уже «сортируют» себя по доходу, выбирая район проживания. В силу исторических причин в современной России жилищные условия гораздо слабее коррелируют с текущим доходом, чем в других странах, и социальный состав соседей в типичном доме все еще разнообразен. Но процесс стратификации идет. Точечная застройка и пузырь на рынке недвижимости его ненадолго затормозили. Тем не менее в будущем мы должны будем принимать меры, чтобы бедные районы не превратились в «гетто».
Когда закрылись заводы
Один из примеров успешной реконструкции индустриальной зоны в центре крупного города — остров Гранвиль, район в Ванкувере. Остров Гранвиль, в реальности рукотворный полуостров, был насыпан в начале XX века, чтобы создать площадку для развития промышленности в ванкуверской гавани. Великая депрессия, а затем падение спроса на промышленную продукцию с окончанием Второй мировой войны повлекли за собой закрытие предприятий, расположенных в этом районе. Остров Гранвиль был заброшен, заводские здания постепенно превращались в руины, заселенные сквоттерами. В 1970-е годы правительство Канады взялось за его комплексную реконструкцию. Сейчас это престижный район художников и одно из главных туристических мест Ванкувера с магазинчиками, ресторанами, скверами. Государственные инвестиции в реконструкцию окупились многократно за счет налогов с местного бизнеса и владельцев недвижимости. — Т. М.