Деньги не в счет

Ректор высшей школы экономики (ВШЭ) Ярослав Кузьминов — один из идеологов нынешней реформы власти. Именно под его руководством была подготовлена программа, которую позже использовала администрация Путина. И именно в ВШЭ впервые прозвучала мысль, что министру надо платить не $300, а хотя бы $3000. Такие цифры легко запоминаются. Но сами по себе деньги решают немного — для защиты от коррупции мало платить чиновнику высокую зарплату. Эффективного государства на этом не построишь.

Говорить об эффективности власти долгое время вообще было не принято. В первой половине 1990-х государственная машина двигалась по накатанной колее: новые функции правительства, например проведение приватизации или выдача лицензий частным компаниям, накладывались на не приспособленный для этого советский госаппарат. Коррупция цвела пышным цветом. В 1996 году, когда международная организация Transparency International впервые включила Россию в мировой список коррумпированности, наша страна оказалась в нем где-то в восьмом десятке, рядом с Венесуэлой. Через четыре года она скатилась до уровня Уганды и Нигерии.

«Ленин писал, что чиновник должен получать заработную плату среднего рабочего, — говорит Кузьминов. — Так вот Ельцин смог реализовать этот принцип на практике — при нем чиновник впервые стал получать зарплату среднего рабочего со всеми вытекающими последствиями: государство оказалась заложником чиновников, которым надо было постоянно давать какой-то отступной».

Отступной платили и те, кто был заинтересован в «приватизации» государства. Инвестиции в политику, как известно, давали самую быструю отдачу. Но бизнес этот оказался и самым недолговечным: наиболее известные олигархи — Березовский и Гусинский — первыми погорели. Как говорит Кузьминов, «потому что сделали безвозвратные инвестиции именно в политический рынок».

Попытка подвести теоретическую базу под реформу власти впервые была предпринята в 1997 году. Либерально настроенные помощники президента Ельцина Михаил Краснов и Георгий Сатаров предлагали тогда сделать государство более открытым. «Мы говорили о разделении политических, контрольных функций и функций оказания услуг», — вспоминает Сатаров, ныне президент фонда ИНДЕМ.

Осенью 1998 года к руководству пришло правительство Евгения Примакова, которое попыталось установить контроль над крупным бизнесом и вернуть в экономику элементы планирования. Все это в конечном счете подразумевало усиление роли государства и, видимо, повышение его эффективности. Но крупный бизнес довольно быстро сместил «антиолигархическое» правительство Примакова, не дав ему размахнуться.

В третий раз к вопросу вернулись в конце 1999-го. Теперь программа действий писалась в Центре стратегических реформ под руководством будущего министра экономического развития Германа Грефа по поручению новоиспеченного преемника Ельцина — Владимира Путина. «Путин собрал тогда большое количество интеллектуалов, — говорит Кузьминов. — И он не сразу занял сильные либеральные позиции — в ЦСР были разные группы интеллектуалов». В Центре работали те же Сатаров с Красновым, представители ВШЭ — Ярослав Кузьминов, Евгений Гавриленков, Лев Якобсон, а также группа Виктора Ивантера из РАН и консервативные юристы из Института законодательства при правительстве РФ.

Весной 2000-го «программа Грефа» (стратегия развития России до 2010 года) была готова. Она включала экономическую стратегию и основы социальной реформы. Но та ее часть, которая касалась реформы государственного аппарата, оказалась неиспользованной. Тогда, собственно, и пробил час Высшей школы экономики. Ее разработки не вошли в «административный» раздел программы ЦСР, и Кузьминов с коллегами написали альтернативную концепцию. Суть реформы была изложена на нескольких страницах и летом 2000 года представлена на суд общества.

Главная идея ученых из ВШЭ была в том, что реформа социальной сферы и реформа экономики невозможны без административной реформы, которая в свою очередь опиралась на четыре принципа.

Во-первых (о том же писали Сатаров с Красновым), необходимо было отделить друг от друга политические, регулятивные, контрольные функции правительства, а также функции оказания публичных услуг. В действовавшем правительстве они были смешаны. Например, Министерство имущественных отношений одновременно разрабатывало государственную программу приватизации, реализовывало ее, а также осуществляло контроль.

[pagebreak]

Во-вторых, нужно было поднять зарплаты чиновникам. «Это гарантировало бы их лояльность и возможность быстрой замены тех, кто лояльность не сохраняет», — говорит Кузьминов. По расчетам ВШЭ, на увеличение зарплатного бюджета требовалось $300–500 млн в год.

В-третьих, нужна была единая система контроля за работой госаппарата. ВШЭ предлагала таким контролирующим органом сделать Счетную палату.

И последний принцип — создание органов административной юстиции, например независимых административных судов, которые разрешали бы конфликты внутри аппарата, а также граждан с государством.

«Для России очень важно соблюсти два условия: чтобы была та или иная форма публичного суда, которая приучала бы людей к тому, что конфликт можно решить публично; а‑также нужны очень простые нормы. Нормы, которые население могло бы использовать без юридических посредников», — объясняет ректор ВШЭ.

Похоже, что вариант реформы, предложенный Кузьминовым с коллегами, в итоге и был принят кремлевской администрацией как рабочий. Правда, жизнь внесла в него коррективы.

Перед избранием на второй срок Путин совершил перетряску правительства. Кабинет министров рассыпался, как горсть бильярдных шаров, и собрался в новую конфигурацию, которую для простоты назвали пирамидой: премьер-министру и его заму подчиняются министерства, а им в свою очередь агентства и службы. В апреле был сделан следующий шаг: Путин подписал указ о повышении заработной платы чиновников минимум в три раза. Федеральный министр теперь будет получать $3000 в месяц, начальник департамента министерства — $1500.

Достаточно ли этого? Кузьминов говорит, что к заработной плате госслужащих может быть два подхода: исходя из социально значимого уровня и исходя из конкурентного. «Среди чиновников есть разные люди, — объясняет ректор ВШЭ. — Одни — чистой воды бессребреники. Другие привыкли жить так, как живет их среда. Когда чиновника кормят в дорогом ресторане, он думает: найти бы такого человека, который нанял бы меня совсем, либо завести свой бизнес». А это — прямая дорога к коррупции. «Социально приемлемый минимум для министра, живущего в Москве, не может быть $3000, это хотя бы $5000–6000, министр должен попадать в среду верхнего среднего класса», — уверен Кузьминов.

Конкурентный подход предполагает, что правительство может нанимать чиновников из бизнеса, предлагая им адекватный уровень доходов. Если гендиректор крупного предприятия получает свыше $20‑000 в месяц, значит, столько же должно платить государство министру, чтобы иметь на этом посту достойного управленца. Но такой подход для России слишком дорог.

А социальный уровень оплаты в свою очередь не работает без одного обязательного условия: все действия чиновника должны быть регламентированы. «У нас нет традиции честного поведения чиновников, — говорит Кузьминов. — И поэтому обязательно нужен регламент как жесткая система, связывающая чиновнику руки и делающая процедуры принятия решений прозрачными».

В простом варианте регламент — это свод правил, которые определяют все действия чиновника и могут служить кодексом, если госслужащего подозревают в коррупции или в некачественном исполнении своих обязательств. В более сложном варианте это дорогостоящая электронная система вроде программ ERP (Enterprise Resource Planning), устанавливаемых на промышленных предприятиях. Их должны писать бизнес- и IT-консультанты. Сейчас создаются регламенты для Счетной палаты и некоторых подразделений Минэкономразвития. По оценкам Кузьминова, в 2004 году затраты на создание регламентов составят $15–20 млн. Дальше потребуются сотни миллионов. Но потери от отсутствия регламентов раз в 10 больше.

[pagebreak]

Эти потери Кузьминов объясняет на примере лишь одной разновидности коррупции — непотизма: «Допустим, есть чиновник, который оказывает воздействие на участников рынка. И есть пять фирм, которые торгуются за определенный контракт, эффективность их предложений растет от №5 к №1. А у чиновника «любимая» фирма №3, и контракт получает она, а не №2 и не №1. Общая потеря эффективности составляет, грубо говоря, $10 млн. Вроде бы ничего плохого не произошло. Но ведь №2 и №1 предлагали лучшие решения. Эти решения в экономике не реализованы. Деньги утеряны. В коррумпированном государстве такие случаи накапливаются, из-за чего теряется, совершенно точно, 2% роста ВВП. Может быть, 3%».

Нынешняя перетряска правительства и повышение зарплат чиновникам, считает Кузьминов, — это уже движение в правильном направлении. Разве что с некоторыми «отклонениями». Ректора ВШЭ, например, удивляет требование для министров иметь не больше двух заместителей: «Если у министра, допустим, 16 департаментов и два зама, он не может ими эффективно управлять… Все равно он будет иметь еще каких-то замов, пусть неформальных».

Георгий Сатаров оценивает реформу правительства более критично: «Произошло разделение названий, а разделения функций не произошло. В итоге сохранился конфликт интересов: не должны, например, службы надзора подчиняться министерствам».

Но главная опасность нынешней реформы заключается в том, что правительство, разделив ведомства по функциям, сами эти функции не описало и до сведения чиновников не довело. А значит, сотрудники министерств и ведомств смогут толковать их по-своему, создавая повод для собственного обогащения. И этот соблазн не перебить никакими повышениями заработной платы.

Неискоренимое зло

Китай — одна из тех стран, где использовали наиболее жесткие меры борьбы с коррупцией. В 1951 году китайское правительство объявило программу «трех анти»: антикоррупция, антибюрократизм и антирасточительство. Были учреждены специальные суды по коррупционным делам. Всех граждан обязали сообщать об обнаруженных ими случаях чиновничьей нечистоплотности. Тысячи людей были приговорены к смертной казни. Кампания закончилась в 1952 году. Итоги ее впечатляли: число зарегистрированных случаев коррупции упало с 500 000 в 1951 году до 290 000 в среднем за год в период с 1952-го по 1965 год. Однако репрессивные методы не помогли искоренить причины поразившего страну недуга, и постепенно бюрократы выработали иммунитет против контролирующих органов, сложилась система, при которой госслужащие покрывали друг друга. Так что следующая крупная чистка чиновничьих рядов — в 1982 году — уже не дала такого эффекта. 
А новый глава Китая Ху Цзиньтао вынужден был провозгласить очередную широкомасштабную антикоррупционную кампанию.