«Всё для фронта»: каким будет бюджет России на третий год с начала «спецоперации»
Приоритет: военные расходы
«В структуре бюджета видно, что основной упор делается для обеспечения нашей победы — армия, обороноспособность, вооруженные силы, бойцы — все необходимое для фронта, все необходимое для победы в бюджете есть», — так глава Минфина Антон Силуанов 28 сентября обозначил приоритетность трат государства. Структура бюджетных расходов достаточно красноречива и подтверждает слова министра: военные расходы в 2024 году впервые в новейшей истории России превысят социальные.
В 2024 году правительство потратит 14 трлн рублей на оборону и силовые органы — это 38% от всех бюджетных расходов. Из них 10,8 трлн рублей, почти треть расходов, пойдет на раздел «Национальная оборона». Траты на этот раздел даже по сравнению с 2023-м годом вырастут почти на 70%, а по сравнению с 2021-м окажутся в три раза выше. На раздел «Нацбезопасность и правоохранительная деятельность» потратят 3,4 трлн рублей — всего на 5% больше, чем в 2023-м, но почти в полтора раза больше, чем было в 2021 году, до «спецоперации»*.
Выполнение социальных обязательств государства перед гражданами оказалось только на втором месте в числе приоритетов бюджетных трат. В то время, как доля военных расходов в бюджете вышла на рекордные 29%, на «Социальную политику» придется 7,7 трлн рублей, или 21%, — это минимум с 2011 года. Впрочем, Силуанов заверил, что «деньги есть» на то, чтобы государство выполнило социальные обязательства, даже в случае ухудшения ситуации. Традиционно основной упор в социальной политике направлен на поддержку семей с детьми. «Детский бюджет» в 2024 году составит 3 трлн рублей. Это расходы на восемь мер, включая материнский капитал, детские пособия и программу сохранения репродуктивного здоровья.
Наконец, на третьем месте в списке приоритетов, по словам Силуанова, оказалось «создание собственных компетенций и перевооружение производства и мощностей» в станкостроении, авиастроении, новых технологиях и т.д. Чтобы обеспечить финансирование приоритетных направлений при приемлемом уровне дефицита и учитывая ограниченные возможности для привлечения заимствований, государству пришлось пожертвовать частью затрат на так называемые «незащищенные» статьи (в них входит все, что не касается социальных обязательств — пенсий, зарплат, пособий и военных расходов). Всего затраты на них сократятся примерно на 500 млрд рублей, или на 10%. Силуанов подчеркивал, что это не «урезание» и не «секвестр», а деньги пойдут не только на «оборонку», но и на «новые технологические задачи».
По ряду «мирных» статей расходов на следующий год планируется небольшое повышение, но в реальном выражении этот рост может «съесть» инфляция, которая, по прогнозу Минэкономразвития, составит 7,5% по итогам 2023 года и 4,5% — по итогам 2024-го. Например, расходы на здравоохранение в 2024 году повысят на 3% (до 1,6 трлн рублей), на образование — на 5,6% (до 1,5 трлн рублей), на ЖКХ — почти на 3% (до 881 млрд рублей).
Еще одна расходная новация бюджета — появление в нем трат на четыре региона, присоединенные в результате «спецоперации» (Донецкая и Луганская народные республики, Херсонская и Запорожская области вошли в состав России по итогам референдумов в сентябре 2022 года, проведенных спустя полгода после начала «спецоперации» России на Украине. Украина, США и страны ЕС не признали результаты этих референдумов). Ранее расходы на них не фигурировали в бюджете. При том что российский бюджет оплачивал пенсии, пособия и зарплаты бюджетникам ДНР и ЛНР еще до присоединения.
Ранее Минфин никогда не обозначал даже примерный объем трат, признавая лишь, что они «значительные». Часть расходов по поручению администрации президента в 2022 году понесли регионы России — они взяли шефство над разными городами и районами по аналогии с моделью, которая применялась после присоединения Крыма. В 2024–2026 годах, помимо увеличения трат по нацпроектам и госпрограммам, появится отдельная программа «Восстановление и социально-экономическое развитие ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской областей» с финансированием 653,5 млрд рублей. Это почти в три раза больше, чем выделено на Дальний Восток.
Импульс к инфляции
В последние два года государство активно накачивало экономику деньгами, проводя стимулирующую бюджетную политику. В 2022–2023 году бюджетные вливания в экономику составили рекордные 10% ВВП. В 2023 году вливания государства в экономику составили 5% ВВП, или около 8,3 трлн рублей — выше, чем в пандемийный 2020 год, когда бюджетный импульс достигал 4,6% ВВП. На поддержку экономики шли преимущественно средства Фонда национального благосостояния (ФНБ) — накопленные за предыдущие годы нефтегазовые сверхдоходы.
С одной стороны, значительные вливания государства в экономику позволили существенно смягчить падение ВВП. «Без столь значительного наращивания госрасходов экономика сократилась бы примерно на 3%, а не 2,1%», — оценивает замдиректора института «Центра развития» НИУ ВШЭ Валерий Миронов. Но с другой, это стало мощным проинфляционным фактором и одной из причин перегрева в экономике. Разгон спроса на фоне невозможности предприятий увеличить производство из-за санкций и дефицита кадров ускорили инфляцию, что вынудило ЦБ поэтапно повысить ключевую ставку до 13%.
С этой точки зрения риски сохраняются. «В 2024 году экспансивная направленность бюджетной политики сохранится с нормализацией к 2025 году», — пишет Минфин. ЦБ констатирует: в проекте бюджета заложен больший бюджетный импульс, чем прогнозировал Банк России, что на среднесрочном горизонте будет вести к проинфляционным рискам и повлияет на решение ЦБ по ключевой ставке уже в октябре.
Бюджет 2024 года характеризуется сильным ростом трат — государство берет на себя обязательства профинансировать расходы на внушительные 36,6 трлн рублей, отмечает главный экономист Альфа-банка Наталия Орлова: «При этом, насколько реализуются намерения по доходам, — вопрос стечения обстоятельств и внешней конъюнктуры. Можно легко представить сценарий, при котором доходы не будут собраны в должном объеме, а расходы уже объявлены». При рисках недобора доходов масштаб бюджетного стимулирования выглядит более значительным, чем ожидалось, добавила экономист.
Что будет с доходами от нефтегаза
Несмотря на установленный западными странами ценовой потолок на российскую нефть и нефтепродукты, в 2023 году план по нефтегазовым доходам, по словам Силуанова, будет перевыполнен. Минфин рассчитывает, что в 2024-м номинальный объем этих доходов приблизится к уровню рекордного 2022 года, составив 11,5 трлн рублей, или 33% всех доходов бюджета. На высоком уровне они сохранятся и в 2025–2026 годах, ожидает Минфин.
Оптимизм российских финансовых властей поддерживает благоприятная для экспорта из России рыночная конъюнктура — на рынках основных товаров российских экспортеров складывается дефицит, отмечал помощник президента по экономическим вопросам Максим Орешкин. Минэк ожидает, что экспортная цена на российскую нефть будет около $70 за баррель в 2024–2026 годах при курсе около 90 рублей за доллар — помешать реализации комфортного сценария может мировая рецессия и замедление темпов восстановления китайской экономики.
Минфин рассчитывает на слабый рубль и достаточно комфортные цены на нефть, резюмировал главный экономист «Эксперт РА» Антон Табах. «Цены на нефть будут комфортными, если не случится жесткой посадки мировой экономики. А вот курс рубля в период высоких ставок может быть очень волатильным. Но опыт 2023 года показал, что, несмотря на колебания, власти достаточно хорошо справляются с прогнозированием», — отмечает он.
Из-за неопределенности при планировании бюджета на 2023 год Минфин установил базовые нефтегазовые доходы в 8 трлн рублей и заранее не брал на себя обязательства по расходам поступлений выше этой планки. К 2024 году правительство вернется к традиционному бюджетному правилу. Нефтегазовые сверхдоходы, которые должны пополнять ФНБ, будут считаться не из заранее определенного плана, а исходя из текущей рыночной конъюнктуры — все, что выше так называемой цены отсечения. В 2024 году она составит $60 за баррель, а с 2027 года будет расти на 2% в год. Минфин рассчитывает, что сможет не только «не проесть» ФНБ, но и нарастить его. «На конец 2023 года останется запас более 3 трлн рублей, не связанных никакими обязательствами, — подчеркивает Силуанов. — Остаток, не связанный с инвестициями, более чем удвоится за три года».
Увеличить сборы в бюджет позволит дальнейшее снижение дисконта цены на нефть, которая применяется для расчета налогов, с $20 до $15 за баррель в 2024 году, до $10 за баррель в 2025 году и до $6 за баррель в 2026 году. «Сокращение предельного дисконта позволит повысить эффективность рентного налогообложения нефтяной отрасли», — подчеркивает Минфин. Дисконты, по сути, состоят из двух частей — дополнительных расходов на фрахт и санкционных рисков, объясняет президент Института энергетики и финансов Марсель Салихов. Экспортеры нефти и нефтепродуктов относительно быстро адаптировались к эмбарго ЕС и ценовому потолку G7. В результате ставки фрахта российских нефтеналивных грузов снизились более чем на 50% с начала года. В совокупности это ведет к снижению дисконтов. Ужесточение налогообложения в нефтегазе, включая снижение вдвое компенсаций нефтяным компаниям (демпферных выплат), пополнит казну на 7 трлн рублей. При этом налоговая нагрузка на сырьевой сектор скоро достигнет пика, признавал замглавы Минфина Алексей Сазанов, — при дальнейшем увеличении налогов может начаться сокращение инвестиций.
Год назад при планировании бюджета Минфин допускал вероятность «катастрофического снижения» спроса на нефть из-за низкоуглеродной повестки. В материалах к новому проекту бюджета Минфин признает, что «в случае реализации наиболее амбициозных сценариев «энергоперехода» вопрос устойчивости федерального бюджета может встать уже на горизонте трех-пяти лет». По мнению Марселя Салихова, энергопереход несет риски на долгосрочном горизонте, а не в следующие три-пять лет, — в азиатском регионе, куда теперь идут основные объемы российского нефтегазового экспорта, спрос на углеводороды должен расти.
Дефицит и чем его покрыть
В ближайшие годы бюджет будет оставаться дефицитным. Правительство рассчитывает за три года сократить дефицит вдвое — с 3 трлн рублей (1,8% ВВП) в 2023 году до 1,5 трлн рублей (0,8% ВВП) в 2026-м. Дыру в бюджете закроют главным образом за счет внутренних заимствований. Минфин планирует увеличить госдолг на 37% в течение следующих трех лет. Если в 2023 году госдолг предварительно оценивается примерно в 29 трлн рублей (17,6% ВВП), то по итогам 2024 года объем превысит 32,5 трлн рублей (18,1% ВВП), 2025-го — 35,8 трлн рублей (18,8% ВВП), 2026-го — 40 трлн рублей (19,8% ВВП).
Соотношение госдолга к ВВП останется на безопасном уровне, хотя и вплотную приблизится к планке в 20%. «Это тот предельный долг, который мы в самой пессимистичной ситуации не должны перешагнуть», — подчеркивала замглавы Минфина Ирина Окладникова. По статистике Международного валютного фонда (МВФ), средний по миру уровень госдолга в развивающихся странах выше 60% ВВП. У некоторых развитых стран госдолг значительно выше. Например, в Японии — около 260% ВВП, в США — 122%, в Китае — 84%. Однако Россию сравнивать с этими странами некорректно, поскольку они могут позволить наращивать уровень долга благодаря низким процентным ставкам, отмечает эксперт по фондовому рынку компании «БКС Мир инвестиций» Евгений Миронюк.
В изоляции от зарубежных рынков капитала Минфину стало сложнее и дороже привлекать средства. Так, несколько аукционов за последнее время не состоялось, «поскольку инвесторы, банкиры предлагали слишком высокие проценты», объяснял Силуанов. «Минфину сложно привлекать средства в облигации федерального займа (ОФЗ) с постоянным купоном при росте ставок в экономике и сохранении «жесткого» комментария ЦБ, — объясняет Миронюк. — В этом случае могут размещаться флоатеры (ОФЗ с переменным купоном), которые существенно увеличат нагрузку на обслуживание долга». При этом Минфин, вероятно, неохотно будет их размещать — в «Основных направлениях бюджетной и налоговой политики» ведомство зафиксировало, что приоритет будет отдан предложению облигаций с постоянным купоном.
На фоне роста ключевой ставки расходы на обслуживание госдолга за три года вырастут примерно вдвое — с 1,5 трлн рублей в 2023 году до 2,3 трлн рублей (1,3% ВВП) в 2024-м, 2,8 трлн (1,6% ВВП) в 2025-м и 3,3 трлн рублей (1,6% ВВП) в 2026 году. Пока это комфортный уровень, оценивает главный экономист «Ренессанс Капитала» по России и СНГ+ Софья Донец.
Минфину достаточно внутренних заимствований. Привлекать финансирование у Китая, Индии, стран Ближнего Востока, Латинской и Южной Америки сложно. «Исторически страны с формирующимися рынками, как правило, неактивно инвестируют друг в друга», — подчеркивает Донец. «Конвертировать индийские рупии в рубли до сих пор крайне сложно», — отмечает Евгений Миронюк. Валюты большинства «дружественных» стран можно конвертировать в рубли только через кросс-курсы. Часть государств, например Южной Америки, не обладают значительными ресурсами для кредитования других стран.
Налоговая политика останется непредсказуемой
Планирование бюджета обошлось без кардинальных изменений в налогообложении. «Вдумайтесь, у нас расходы увеличились до 36,6 трлн рублей за два года (на 48% по сравнению с 2021 годом. — Forbes), при этом мы не поменяли ни одну ставку базовых налогов», — подчеркивал замминистра финансов Алексей Сазанов.
Однако только в 2023 году было принято 23 закона с поправками в 177 статей Налогового кодекса, отмечал председатель комитета Госдумы по бюджету и налогам Андрей Макаров, подчеркивая, что для бизнеса важна предсказуемость правил игры. «Если будет предсказуемость расходных обязательств, будет предсказуемость в налогах, — объяснял замглавы Минфина. — Налоговая тактика вынужденно становится адаптивной, потому что у нас другого выбора нет. Поэтому мы выбираем из двух зол менее злое».
Так, правительство «задним числом» ввело налог на сверхприбыль прошлых лет, 300 млрд рублей по которому соберет уже в этом году. «Сюрпризом» для бизнеса стало введение с 1 октября до 2025 года «курсовых» пошлин на товары низкой степени переработки. Они принесут в бюджет 151 млрд рублей в этом году и 600 млрд рублей в 2024-м. Вместе с бюджетом был внесен налоговый законопроект, который предусматривает существенное повышение акцизов — в частности, на вино в три раза и на 3% на табачную продукцию. Это дополнительно принесет в бюджет 150 млрд рублей в 2024–2026 годах. Кроме того, перед Федеральной налоговой службой стоит задача повысить собираемость налогов на 14% в 2024 году за счет усиления администрирования.
«Пока у Минфина есть задел, чтобы не повышать НДС и налог на прибыль, а дооблагать крупную промышленность через чрезвычайные пошлины, снижение дисконта на нефть и точечные корректировки налоговых ставок и режимов, — отмечает Антон Табах. — Но в 2024 году начнется новый политический цикл и вероятны свежие идеи в налоговой сфере на 2025–2030 годы».
* Согласно требованию Роскомнадзора, при подготовке материалов о специальной операции на востоке Украины все российские СМИ обязаны пользоваться информацией только из официальных источников РФ. Мы не можем публиковать материалы, в которых проводимая операция называется «нападением», «вторжением» либо «объявлением войны», если это не прямая цитата (статья 57 ФЗ о СМИ). В случае нарушения требования со СМИ может быть взыскан штраф в размере 5 млн рублей, также может последовать блокировка издания.