Национализация пенсий. Куда заведет страну новый виток пенсионной реформы
Председатель Банка России Эльвира Набиуллина объявила об отказе от дальнейшего продвижения ИПК, заместитель министра финансов Моисеев анонсировал разработку «Гарантированного пенсионного продукта», а Глава ВЭБ РФ Шувалов — покупку доли в АО НПФ «Благосостояние», обслуживающем корпоративную программу РЖД. Чтобы оценить возможное влияние этих событий на пенсионную систему, следует проанализировать основные тренды последних десятилетий.
Реформа длиной в четверть века
Наверное, одно из наиболее драматических последствий распада СССР — потеря ощущения стабильности для значительной части общества. Классическая жизненная траектория школа-институт-работа-пенсия в 90-е годы оказалась разрушенной. Стабильность обеспечивалась простой пенсионной формулой: 55% от последнего заработка плюс 1% за каждый год сверх 25 лет минимально необходимого стажа. Всеобщая занятость позволяла обеспечивать хорошие пенсии: получая заработную плату 120 рублей, гражданин мог рассчитывать на пенсию 80 рублей. Коэффициент замещения составлял 55-75 процентов, хотя было и ограничение: максимальная пенсия не должна была превышать три минимальных.
Высокая инфляция 90-х обесценила эти пенсии. Концепция развития пенсионной системы 1995 года и программа пенсионной реформы 1998 года делали акцент на комбинации государственных и негосударственных форм пенсионного обеспечения, сочетании обязательного пенсионного страхования, обязательных и добровольных пенсионных накоплений. Президентский пакет пенсионных законов 2002 года сформировал новую многоуровневую пенсионную систему, включающую базовую, страховую и накопительную пенсию. Авторы реформы 2002 года — М. Ю. Зурабов, А. П. Починок и М. Э. Дмитриев — с учетом лучших международных практик заложили простую и элегантную пенсионную формулу:
- Базовая часть пенсии в фиксированном размере на уровне минимального прожиточного минимума выплачивается из федерального бюджета;
- Страховая часть пенсии зависит от стажа и заработка, с которого уплачивались страховые взносы и фиксировались в системе персонифицированных счетов в ПФР;
- Накопительная часть пенсии зависит от взносов и инвестиционного дохода, пенсионные накопления наследуются.
К сожалению, на этапе реализации были допущены просчеты, которые впоследствии позволили разрушить, казалось бы, железобетонную конструкцию. Попытка упростить администрирование привела к введению Единого социального налога вместо страховых взносов, тем самым разорвав взносы и будущие пенсионные права, возникающие в рамках социального страхования. Взносы на накопительную пенсию оформлялись как налоговый вычет, что не позволило сделать пенсионные накопления собственностью граждан. Отсутствие развитой инфраструктуры НПФ вызвало появление у ПФР инвестиционного портфеля «молчунов» под управлением государственной управляющей компании ВЭБ.
В «тучные годы» экономического роста было принято политическое решение индексировать пенсии выше темпов роста заработной платы, а затем беспрецедентное решение по валоризации советского стажа. Источником для растущих дополнительных расходов выступил федеральный бюджет. Замедление темпов экономического роста оказалось неожиданностью для Минтруда и Минфина. Пенсионный фонд России оказался в жесткой зависимости от дотаций, которые составили почти половину его бюджета.
Оптимизация госрасходов привела к целой серии вынужденных и непопулярных мер. В 2017 ежегодную индексацию заменили единовременной выплатой пяти тысяч рублей, отменили индексацию пенсий работающим пенсионерам, и в конце концов в 2019 году произошло повышение пенсионного возраста. Единый социальный налог отменили, вернув страховые взносы, базовую пенсию трансформировали в фиксированную часть страховой пенсии, и в конечном счете учет пенсионных обязательств из учета в деньгах вернули к советским трудодням — пенсионным баллам.
Наиболее сложным для демонтажа элементом реформы 2002 года оказалась накопительная часть пенсии. Первые десять лет государство активно пропагандировало накопительный элемент, призывая граждан формировать свою подушку безопасности. Была запущена программа софинансирования. Несмотря на исключение из накопительной компоненты целого поколения (родившихся в 1953/57–1966 годах мужчин и женщин соответственно), сделали выбор и перевели в НПФ свои накопления более половины экономически активного населения РФ.
Ситуация кардинально изменилась после смены правительства в 2012 году. Новая команда социального блока вошла в публичный конфликт с финансово-экономическим блоком и утвердила новую Стратегию развития пенсионной системы РФ, предусматривающую вывод накопительной компоненты из системы обязательного пенсионного страхования. В 2014 году в условиях экономического спада правительство приняло, а затем несколько раз продлевало половинчатое решение: временно «заморозило» новые отчисления на накопительные счета граждан. Одновременно было принято несколько решений, кардинально изменивших бизнес-модель НПФ: пенсионные фонды из специализированных некоммерческих организаций были преобразованы в акционерные общества, была создана система гарантирования пенсионных накоплений на базе АСВ.
Несмотря на «заморозку» новых взносов, на счетах застрахованных лиц оказались сформированы почти 5 трлн рублей пенсионных накоплений, которые оказались объектом интересов ВЭБ, частных УК и НПФ. В отсутствие какой либо стратегии участники рынка продолжили привлечение новых клиентов, борясь за увеличение активов под управлением и зачастую ставя свои собственные интересы выше интересов своих клиентов, что привело к росту недобросовестных практик и мисселинга, а также реальным потерям в форме штрафов за досрочный переход.
На распутье
Концепция ИПК, анонсированная три года назад на Московском финансовом форуме 2016, первоначально предполагала сохранить существенные организационно-правовые механизмы накопительной компоненты ОПС, изменив только источник: если ранее взносы формировались за счет части страховых тарифов, то в анонсированной схеме — из заработной платы. В качестве «вишенок на тортике» под названием ИПК предлагалось внедрить механизм автоподписки (autoenrolment), предоставить налоговые льготы и сохранить систему гарантирования.
Однако концепция ИПК оказалась висящим в воздухе шариком без какой-либо синхронизации с гражданско-правовым и пенсионным законодательством. Были подвергнуты критике предложения заключать пенсионные договоры в режиме «акцепт по умолчанию», а также возможность введения отдельного вида пенсионного обеспечения по ИПК. Кроме того, в качестве мотивации удалось согласовать только льготы по подоходному налогу. Судя по обрывочной информации, доходившей до публики, первоначальная концепция ИПК была существенно переработана в процессе оформления в законопроекты.
На фоне резкой общественной реакции на повышение пенсионного возраста неоднократно откладывалось решение о начале публичного обсуждения законопроектов по ИПК. В свою очередь, отсутствие реальной дискуссии по концепции ИПК вызвало поток критики со стороны социальных партнеров и экспертов. При этом критиковался не конкретный документ, а утечки про его разработку в СМИ. В кулуарах профессиональных конференций уже пошли шутки, что если бы в названии «Индивидуальный пенсионный капитал» убрать раздражающее слово пенсионный, то законопроект мог бы уже быть принят Государственной думой.
Последние заявления официальных лиц свидетельствуют об отказе от дальнейшего продвижения ИПК. Существует логичное объяснение происходящему демаршу. Столкнувшись с негативным отношением к ИПК как внутри правительства, так со стороны общественности, инициаторы решили выйти из зоны риска. Ставшие достоянием СМИ официальные комментарии о контурах нового Гарантированного пенсионного продукта свидетельствует, что вместо создания сложной и комплексной системы ИПК гражданам просто разрешат переводить пенсионные накопления в добровольные пенсионные программы. Будут доработаны требования к типовой пенсионной схеме, возможно, будет расширен механизм налогового вычета и сохранится система гарантирования.
Скорее всего, переход в новую систему будет полностью добровольным. Возможно, будет установлен переходный период в несколько лет. В отношении «молчунов» и неопределившихся существует два сценария: или разрешить сохранять непополняемые пенсионные счета до наступления пенсионного возраста и оформить накопительную пенсию на условиях текущего законодательству, или по окончании переходного периода перевести деньги в страховую часть и конвертировать в пенсионные баллы, что по сути является «мягкой национализацией» пенсионных накоплений.
Государство играет по своим правилам
Последние несколько лет увеличивается доля квазигосударственных НПФ, принадлежащих крупнейшим государственным банкам и корпорациям, работающим с населением в рамках ОПС и НПО. Возможное вхождение ВЭБ РФ в капитал негосударственного пенсионного фонда — это прямое участие государственного института развития в сегменте пенсионных услуг. Существует системный риск, что государство станет не только регулятором, но и фактически ключевым участником этого сектора экономики. В таких условиях будет сложно реализовывать принципы повышения качества услуг в рамках свободной конкуренции. Стоит ожидать переименования «негосударственных пенсионных фондов» в «накопительные».
Решение о ликвидации обязательной накопительной компоненты в системе ОПС — еще один шаг в сторону огосударствления пенсий. Из многоуровневой и многоукладной пенсионной системы мы возвращаемся к модели, в которой государство будет определять, кому и какие пенсии платить, при этом в условиях ограниченных ресурсов. Прямое участие государства и квазигосударственных структур в управлении НПФ закладывает потенциальный конфликт интересов: с одной стороны, государство устанавливает правила игры, с другой — заинтересовано в росте акционерной стоимости и получении дохода.
Постоянные изменения подрывают доверие к пенсионной системе. Размер страховой пенсии зависит от количества накопленных баллов, а стоимость баллов определяет правительство, исходя из возможностей федерального бюджета. Увеличивается количество самозанятых, индивидуальных предпринимателей и фрилансеров, снижается количество наемных работников и, соответственно, база страховых взносов. Сохраняющийся рост продолжительности жизни приведет к росту числа лиц в старших возрастах. Дисбаланс доходов и расходов в пенсионной системе будет возрастать, а трансфер из федерального бюджета на выплату пенсий и организацию долговременного ухода увеличится.
В случае продолжения текущей политики государство останется единственным игроком в системе пенсионного обеспечения. Если мы хотим сохранить многоуровневую и многоукладную пенсионную систему, необходимо стимулировать широкую экспертную дискуссию с моделированием сценариев развития пенсионной системы. Решения в отношении пенсионной системы нужно принимать не на базе краткосрочных и ситуационных аргументов, а исходя из целей долгосрочного и устойчивого развития России.