В последнее время возобновились дискуссии об изменении параметров бюджетного правила. Отчасти это связано с тем, что размер Фонда национального благосостояния (ФНБ) приближается к порогу в 7% ВВП, который позволяет инвестировать сверхдоходы от превышения цены на нефть $40 за баррель внутри страны, что вызывает обеспокоенность Банка России. Председатель ЦБ Эльвира Набиуллина предлагает увеличить порог в 7% ВВП, поскольку опасается, что расходование средств ФНБ окажет инфляционное давление. Министр финансов Антон Силуанов пообещал «очень аккуратно» тратить средства из ФНБ, когда они достигнут 7% ВВП. А вот председатель Счетной палаты Алексей Кудрин рекомендовал и вовсе смягчить бюджетное правило и повысить цену отсечения нефти для складирования сверхдоходов от экспорта в Резервный фонд с $40 до $45 за баррель.
Подобные дискуссии вполне закономерны, поскольку гибких механизмов управления доходами в рамках бюджетного правила изначально создано не было.
Глобальные стандарты
В мире существует четыре основных типа бюджетного правила: правило баланса, правило расходов, правило доходов и правило долга. В России на протяжении всего времени правительство фактически использовало логику структурного баланса, согласно которому величина структурных доходов экономики и доходов бюджета определяется в зависимости от цены нефти (нормальной или долгосрочной). Величиной структурных доходов ограничивались как расходы на конечное потребление, так и инвестиционные расходы государства. При этом бюджетное правило не предусматривает реакции на любые изменения, которые не связаны с ценой на нефть, — например, снижение или рост несырьевого выпуска.
Практически все типы и разновидности бюджетных правил ориентированы на решение проблем, которые имеют второстепенное значение для России и любой другой развивающейся страны. Механизм бюджетного правила принципиально исключает возможность выбора текущих расходов бюджета (как инвестиционных, так и на конечное потребление) с учетом их влияния на будущие (несырьевые) доходы экономики. Бюджетной политике таким образом отводится ведомая роль. В терминах теории управления действующий в России тип бюджетного правила относится к задаче управления по разомкнутому контуру (расходы — рост — расходы). Действительно, ключевой целью бюджетного правила является снижение процикличности бюджетной политики, что как раз и достигается разрывом контура «рост — расходы». Это исключает выбор расходов с учетом их влияния на рост, но одновременно позволяет избежать переноса шоков на бюджетную политику и снизить ее процикличность.
Ориентация политики на снижение процикличности в развитых странах оправдана, поскольку вклад бюджетной политики в экономический рост становится все менее значимым по сравнению с вкладом рыночного сектора экономики. В этом случае положительный эффект для роста от стабилизации оказывается большим по сравнению с эффектом стимулирующей бюджетной политики. Правила подобной структуры подходят для таких богатых ресурсами развитых стран, как Канада, Норвегия, Австралия, которые не испытывают недостатка инфраструктурного и производительного капитала и находятся вблизи или на стационарной траектории сбалансированного экономического роста, когда рыночное взаимодействие обеспечивает оптимальное распределение ресурсов. Как показали исследования ЦЭМИ РАН, правило, основанное на управлении по разомкнутому контуру, не позволяет реализовать оптимальную для России бюджетную политику.
Управление по замкнутому контуру предполагает другую модель. Бюджетная политика, основанная на бюджетном правиле с управлением по такому принципу, могла бы таргетировать оптимальные для экономического роста макроструктурные пропорции напрямую, восполняя недостаток межотраслевой координации. Однако активное бюджетное правило потребует согласовать краткосрочные цели с долгосрочными. А это, в свою очередь, потребует интеграции бюджетного правила с системой выбора инвестиционных проектов.
В целом включение в реальный процесс бюджетного планирования механизма управления по замкнутому контуру является непростой задачей. Это потребует не только существенной корректировки существующих правил игры, начиная от системы управления до повышения эффективности взаимодействия между ведомствами, но и разработки надежных методов оценки и отбора масштабных инвестпроектов и их реализации. В идеальном варианте такая система должна уже на стадии подготовки бюджета выбирать оптимальную конфигурацию (с точки зрения достижения определенных темпов экономического роста, дополнительных расходов, инфляционных и других макроэкономических факторов) портфеля проектов, объем дополнительного финансирования и предельный уровень ограничения бюджетного правила.
Право на ошибку
Для минимизации рисков принятия неверных решений и сохранения принципа разумной консервативности бюджетной политики целесообразно использовать скользящий механизм обратной связи. Речь идет о поэтапном снижении или повышении предела расходов бюджета на величину дополнительных ненефтегазовых доходов бюджета, возникающих от реализации портфеля проектов. Если фактические дополнительные доходы соответствуют запланированным, то возможно ослабление ограничения бюджетного правила (увеличение расходов бюджета) на предстоящий год либо трехлетний плановый период. Наоборот, если ненефтегазовые доходы бюджета оказываются ниже запланированных, то ограничения правила должны повышаться (снижение расходов).
В результате произойдет подстройка бюджета к структурным возможностям экономики. Одновременно ослабляются ограничения для роста экономики, причем это происходит без потери управляемости бюджетного процесса. Фактически такая система повторяет механизм нащупывания равновесия, лежащий в основе рыночной экономики. Подобный механизм обеспечивает включение принципа проектного финансирования в бюджетный процесс. Внедрение механизма представляется целесообразным в свете инициатив российского правительства по созданию «фабрики» проектного финансирования на базе ВЭБ. Функция изоляции бюджета от волатильности цен на нефть за бюджетным правилом, разумеется, при этом должна сохраняться.