Бюджетное правило — это механизм, снижающий зависимость федерального бюджета и внутренних экономических условий от цен на энергоносители. То, что оно применяется в России, безусловно, большой плюс для экономики. Но вопрос состоит в том, насколько это правило эффективно при изменении макроэкономических условий.
Согласно бюджетному правилу, все нефтегазовые сверхдоходы выше базовой цены на нефть направляются в Фонд национального благосостояния (ФНБ), а не идут на актуальные расходы бюджета. Под «базовой ценой на нефть» понимается среднегодовая стоимость барреля в $40 в ценах 2017 года, подлежащая ежегодной индексации на 2%, начиная с 2018 года, то есть $40,8 за баррель в 2018 году.
Сверхдоходы должны при случае покрыть дефицит бюджета. Однако пока в этом необходимости нет. Доходы бюджета на 1 октября 2018 года составили почти 14 трлн рублей (профицит бюджета ─ 2,57 трлн рублей), доля нефтегазовых доходов снизилась до 55% (в структуре доходов за 2017 год она составляла 60%). Нефтегазовые доходы (НДПИ и вывозные таможенные пошлины) за 9 месяцев 2018 года уже превысили показатель за весь предыдущий год на 5,5%, составив 6,3 трлн рублей.
При этом видно, что рост нефтегазовых доходов обеспечивается лишь повышением цен на сырье (при сохранении уровня добычи), тогда как для увеличения прочих доходов бюджета требуются значительные и, главное, долгосрочные инвестиции, эффект от которых станет заметен далеко не сразу. Пока же в этой части правительство взяло на вооружение самый незамысловатый подход с повышением налоговых ставок.
Время перемен
Почему пришло время скорректировать бюджетное правило?
Во-первых, шаг в повышении цены отсечения в 2% объективно не соответствует текущей конъюнктуре рынка с ценой на нефть примерно в 2 раза выше, чем на момент принятия бюджетного правила: стоимость нефти Brent сейчас составляет около $77 за баррель. В результате в этом году из-за конвертации возросшего спреда между рыночными ценами на нефть и базовой ценой, заложенной в бюджетное правило, увеличилось давление на национальную валюту. И этот факт негативно отражается на всех не экспортно ориентированных отраслях экономики.
Во-вторых, в теории бюджетное правило должно снижать волатильность курса рубля и уменьшать курсовые риски. Но его практическое применение привело к тому, что при растущих ценах на нефть рубль резко дешевел во втором и третьем кварталах 2018 года. Из-за этого ЦБ трижды приостанавливал покупку для Минфина валюты с рынка, в конце концов полностью отказавшись от этой практики до конца года. Сейчас валюта перечисляется на счета казначейства из резервов ЦБ, а зеркальные операции на рынке регулятор будет осуществлять позже.
Учитывая большой объем рублевой ликвидности, который образуется в ЦБ к концу года, регулятор, вернувшись на открытый рынок, скорее всего будет покупать валюту аккуратно, стараясь минимизировать негативное влияние на курс рубля. Однако при условии сохранения текущего уровня цен на нефть в следующем году отказ от корректировки бюджетного правила в любом случае создаст существенные риски для стабильности финансовой системы.
Подход к управлению средствами ФНБ, в который отправляются сверхдоходы, также требует изменения. На 1 октября 2018 года объем средств фонда составлял 5 трлн рублей, или $76,3 млрд (5,1% к ВВП). Закон запрещает расходовать средства ФНБ на любые цели, кроме покрытия дефицитов федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда, пока объем остатков на депозитах и счетах в Центробанке не достигнет 7% ВВП.
Между тем фонд может выступать в роли демпфера и сглаживать колебания нефтяных котировок. В этом варианте устанавливается стартовый объем фонда и далее, в зависимости от вектора отклонения цены на нефть от базовой, ФНБ должен либо пополняться, либо расходоваться на размер отклонения.
Тогда базовая цена на нефть была бы плавающей — она бы устанавливалась ежегодно при составлении бюджета на предстоящий год и при пересмотре. И расходы бюджета можно было бы планировать исходя из плановых доходов каждого года, ограниченных планкой в районе $40 только в тех случаях, когда это экономически обоснованно.
К чему стремиться?
Кризис в скором времени, конечно же, будет. Возможно, учитывая десятилетний экономический цикл, он начнется в этом году или в первой половине следующего, может быть, позже. Но в чем можно быть уверенным, так это в том, что он непременно случится. И власти успокоят население: благодаря накопленным резервам ФНБ мы спокойно и без потрясений пройдем его основную фазу.
Вот только на долгосрочном развитии страны такой подход скажется негативно. Вместо того чтобы развивать экономику, увеличивать темпы роста ВВП, повышать внутреннее потребление, мы годами готовимся к мягкому прохождению кризисных периодов, а потом начинаем готовиться к новым.
Если рынок дает заработать на продаже энергоносителей, полученные сверхдоходы лучше вкладывать в развитие других отраслей, диверсифицировать свою экономику, чтобы и при цене $40 за баррель и ниже экономика чувствовала себя более-менее комфортно, а дефицит бюджета покрывался заимствованиями по низкой ставке без премии за многочисленные риски.
В этом свете главной целью становится не направлять средства на текущие расходы, а инвестировать в проекты, которые станут локомотивами для экономики, определят новые точки ее роста, дадут увеличение рабочих мест. Это крупные инфраструктурные и импортозамещающие проекты, наука и образование, высокотехнологичный сектор, а также поддержка малого и среднего бизнеса. Эти меры позволят органически увеличить налогооблагаемую базу, в отличие от того, что происходит сейчас.
Вместо этого основные усилия власти уже долгое время сфокусированы на поддержании стабильности. Распределение средств на нацпроекты даже на ближайший 2019 год по большей части не имеет конкретики. Экономический блок и правительство, по сути, находятся в состоянии фрустрации ─ потребность потратить средства есть, и даже определены направления, но конкретных проектов для ее удовлетворения нет.
В этих условиях значительные объемы средств на финансирование нацпроектов будут из года в год переноситься на более поздние сроки — ближе к 2024 году. Потом нацпроекты будут признаны невыполненными, объявлены новые нацпроекты, и далее по схеме. Уже когда-то это проходили, но нужно закрепить.
Резюмируя вышесказанное, можно сделать однозначный вывод: действия Минфина по управлению государственными финансами (увеличение объема рублевого госдолга и одновременное наращивание валютных резервов) дают рынку сигнал к покупке иностранной валюты, подрывая доверие к национальной, так как сценарий развития событий при новых экономических потрясениях будет идентичен предыдущим.