Во время предвыборной кампании кандидаты обеих партий раздавали самые разные обещания, чтобы привлечь на свою сторону избирателей. Более опытные в политике давали менее конкретные обещания; менее опытные – обещали все и всем сразу. Как стало быстро ясно, Трамп явно полагался не на научный анализ, а на интуицию и свое ощущение ситуации. Поэтому его обещания можно свести к некоторому подобию «за все хорошее и против всего плохого», которыми он и привлек слои населения, ищущие простых решений.
Прошло слишком мало времени, чтобы оценить результаты решений новой администрации. Но можно констатировать, что существует реальная оппозиция большинству предложений, внесенных на рассмотрение законодателей. Далеки от осуществления самые известные обещания – выслать иммигрантов, построить стену на границе, отменить реформу здравоохранения, отменить соглашения по свободной торговле, вернуть рабочие места в США и т.п.
Администрация хорошо понимает значение пропаганды своих успехов – даже при их отсутствии. Сторонники укрепляются во мнении, что они сделали правильный выбор; голоса оппонентов можно игнорировать, так как они заранее против всего, что будет предложено. Игнорировать реальность можно достаточно долго, но рано или поздно следует быть готовым решать реальные проблемы. Поэтому более разумно задать вопрос – сможет ли президент держать под контролем огромный бюрократический аппарат правительства?
Аппарат
В комедийном сериале «Да, господин министр» один из персонажей объясняет, что при частой смене правительств и конкретных министров всеми делами фактически управляют чиновники второго и третьего уровня. Поэтому бюрократическая машина в силу инерции очень часто выигрывает в ситуациях неопытности первого лица. Комедия фокусириется на английском правительстве в 1970-е годы и пародирует персонажей своей эпохи, но этот тезис верен в отношении любой политической системы. Император Николай I однажды заметил, что страной управляет не он, а «тысячи столоначальников», с которыми ему при всем желании не удается ничего поделать. Медленную драму борьбы первого лица с аппаратом мы наблюдаем в Америке сегодня.
Человек из народа против элит
Есть интересные параллели в истории США когда популярному политику приходилось бороться с правительственным аппаратом. Самым ярким примером такого столкновения был никто иной как Джон Кеннеди.
Кеннеди был не новичок в политике. Он был избран в палату представителей в 1947 году и в Сенат в 1953 году, но провел очень мало времени в Вашингтоне. Он был мало известен среди других членов Конгресса и ни разу не встречался с президентом страны. Вместо этого он налаживал связи с политическими деятелями на местах, заручившись поддержкой которых он и выиграл президентские выборы. Проблема с таким подходом проявилась вскоре после выборов, когда основная оппозиция всем его инициативам оказалась среди влиятельных членов Конгресса от его же партии.
Можно увидеть некоторые параллели с кампанией 2016 года. Кандидат, популярный на местах, и достаточно организованный штаб смогли выиграть выборы, но каждодневная работа во власти на пересечении самых разных интересов оказывается совсем другим делом.
Сложно сравнить получившего классическое образование Кеннеди с недалеким президентом сегодня. Но политический взлет обоих произошел прежде всего благодаря их собственным деньгам и личным симпатиям граждан – и вопреки крайней антипатии существующей правительственной машины.
Радикалы в политике
Достаточно похожи и политические расклады Трампа и Кеннеди. Оба президента заигрывали с политическими радикалами своего времени – Кеннеди с (крайне левым) движением за гражданские права, Трамп – с крайне правыми группами. Ни те, ни другие не вызывали симпатии системных политиков обеих партий. Мы не оцениваем качество предложенных изменений, но существующие элиты ощущали явную угрозу от предлагаемых новых идей и резонно опасались из за этого потерять голоса на следующих выборах.
Стремление добиться своего вопреки установленым правилам – писаным и не писаным – быстро привело к параличу законодательной программы Кеннеди. Все помнят его прекрасно написанные и произнесенные речи – о движении к новым рубежам, о требовательности к себе, о полете на Луну (и многих других инициативах). Мало кто вспоминает про то, что ни одно из его предложений не нашло поддержки в Конгрессе. Даже программу сокращения налогов, подготовленную после активных консультаций со всеми заинтерсованными сторонами, не удалось принять при его жизни.
Кеннеди и его сторонники были богатыми и влиятельными людьми, но так не стали системными политиками. По критериям 1950-х годов они были неправильного происхождения – ирландцы, католики, заработавшие свои деньги «сомнительными» финансовыми операциями в 1920-е годы. Даже заняв высшие посты в правительстве и законодательных органах власти, они не стали для элиты своими. Над ними с первого дня висели (как мы теперь знаем) обоснованные подозрения в связях с теневой экономикой и организованной преступностью.
Президент США сегодня находится в таком же положении. Он заработал (или потерял?) свои деньги в сферах связанных с теневой экономикой наших дней – строительстве в Нью-Йорке и игорном бизнесе в Атлантик Сити. Он победил на выборах, говоря то, что не принято говорить в приличном обществе сегодня, и говоря это не так, как принято это делать людям из приличного общества. Его избрали люди, мнение которых по многим вопросам также противоположно идеям элит.
Административный ресурс по-американски
Не добившись успеха в работе с законодателями, президент может сделать не так и много. Но Кеннеди был готов использовать административный ресурс. В 1962 году с помощью ФБР президент заставил сталелитейные компании отменить уже объявленное повышение цен. Это было беспрецедентное вмешательство правительства в экономические процессы. Помимо улучшения платежного баланса и борьбы с инфляцией, это решение было явно в интересах профсоюзов, которые были его опорой на выборах. Кеннеди пошел на это, проигнорировав мнение своих экономических экспертов о бесполезности этого шага.
Вместе с эффектом профсоюзных забастовок 1958-1959 годов, административное давление в те годы помешало оптимальным экономическим решениям, приведя к упадку американских производителей стали в последующие десятилетия. В 1960-е годы начался активный импорт стали из Азии – из-за дешевизны и большей надежности иностранных поставщиков.
В наши дни Трамп публично нападает на самые разные компании. В своих эмоциональных твитах ему уже удалось упомянуть 62 компании практически из всех сфер экономики. Помимо личных атак и оскорблений, там встречаются и вполне практические угрозы отменить или уменьшить правительственные заказы, требования увеличить количество рабочих мест и т.п. Пока все это выглядит как фарс: компании демонстрируют требуемые от них решения, президент записывает это себе в заслуги, тема уходит.
По крайней мере на уровне деклараций он пытается добиться политически выгодных для себя решений. В связи с испорченными отношениями ему не удастся использовать ФБР, но в арсенале президента сегодня много других рычагов давления – от агенства по защите окружающей среды до налоговой службы (которую активно использовал Никсон). Очевидно, что если ему удастся добиться своего, еще не одна индустрия в америке может прекратить свое существование.
Хотели как лучше…
В 1960-е годы вмешательство в макроэкономические процессы также привело к печальным последствиям. Темой дня был отток капиталов в быстрорастущие страны Европы, где процентные ставки были выше американских. Спустя 20 лет центральный банк США решил проблему, отпустив процентные ставки до уровня инфляции. Это привело к массовому притоку капиатала в страну.
Кеннеди и его сторонники не смогли или недостаточно пытались убедить своих современников ортодоксов из ФРС. Вместо этого был принят запретительный закон о «выравнивании» процентных ставок, обложивший дополнительным налогом эмиссию иностранных ценных бумаг в США. За 10 лет действия закона эмитенты ушли из США в Европу, где возник крупнейший нерегулируемый рынок оффшорных средств, основанный на евро долларах. Лондон остался финансовым центром мира во многом благодаря этим решениям. А отток капитала из США продолжился – в другой форме, в основном через сделки своп.
Перенесемся в наше время, где тема дня – занятость населения и международная торговля. Трамп агитирует за разрыв всех соглашений о свободной торговле, которые привели к потере американсих рабочих мест. Он обещает возрождение Америки 1950-х где производились все товары в мире, и ограждение от всех остальных с помощью тарифов до 35%. Можно представить реакцию инвесторов, чьи средства вложены в иностранные заводы, производящие товары для Америки. Удастся ли ему повлиять на законодателей, чтобы добиться своего?
Сопротивление
Президент США может назначить глав министерств и ведомств толькот с согласия сената. Поэтому и Кеннеди, и Трамп вынуждены были назначать системных политиков, или военных, или выходцев из крупных корпораций. Глава государства может по своему усмотрению выбрать только штат Белого Дома и своих ближайших советников – впрочем в свете последних событий эта свобода выбора неочевидна.
Многие другие игроки в Вашингтоне фактически независимы от правительства. Они могли быть выбраны в палату представителей или сенат и, прежде всего, ответствены перед своими сторонниками, от лица которых они действуют. Федеральные судьи, а также и Верховный Суд могли занять свои кресла при другом правительстве и могут придерживаться противоположных политических взглядов. Эта система требует особого подхода к каждому из ее важных членов, и редко поддается открытому давлению (к примеру, президент Рейган, желавший изменения процентных ставок, не смог добиться встречи с главой ФРС, который не подчиняется исполнительной власти). Встроенная в систему инерция позволяет спускать на тормозах любые инициативы, если они угрожают достаточному количеству заинтересованных лиц.
Кто кого?
Система разделения властей такова, что неприемлемые решения отвергаются задолго до того, как они представляют угрозу кому либо. Всегда находятся методы приструнить опасных оппонентов. Например, Кеннеди можно было шантажировать по целому ряду вопросов, начиная с его любовных афер и заканчивая черной кассой избирательной кампании. Директор ФБР Хувер регулярно предоставлял президенту доклады о своей осведомленности, при этом формально подчиняясь Роберту Кеннеди – главе министерства юстиции. В результате, несмотря на филигранную политическую игру и вполне системные шаги администрации, сотрудничеству с влиятельными законодателями и теплые отношения с вооруженными силами и спецслужбами, Кеннеди не удалось добиться ничего кроме сползания к полноценной войне во Вьетнаме.
Президент США сегодня за те немногие месяцы, которые он находился у власти уже успел поссориться со всеми вышеупомянутыми группами. Не нужно недооценивать личную неприязнь, которую испытывают по отношению к нему индивидуальные деятели политического класса обеих партий. Но не менее важны его нападки на институты государства – независимость судей, компетентность спецслужб, работу министерства обороны. Он настраивает против себя целые категории сотрудников правительственного аппарата всех трех ветвей власти – людей, которые способны действуя строго в рамках закона похоронить любую политическую карьеру.
Прогноз
Некоторое время назад ходило мнение, что существует реальная угроза жизни действующего президента – или со стороны радикальных оппонентов, или со стороны разочарованных сторонников. Кеннеди не нарушил ни одного закона и действовал строго в рамках принятых правил; тем не менее, он не дожил до конца своего первого срока. Трамп уже успел нарушить достаточно правил, чтобы гарантировать как минимум саботаж своих решений, а впоследствии – вполне законное отрешение от должности.