Связанный материал «Электроэнергетика: беспросветная реформа» читайте здесь.
Больше десяти ЛЕТ назад стартовала реформа РАО ЕЭС, призванная создать в России рынок электроэнергии. Производители должны были конкурировать на свободном рынке, конкуренция — препятствовать росту цен, эффективная отрасль — привлекать инвесторов.
Но правительство не выпускает из рук контроль над тарифами, цены растут, а инвесторы все равно жалуются на неэффективность вложений. Правительство объявляет масштабную приватизацию, но на деле идет ползучая реприватизация — активы потихоньку возвращаются под государственное крыло.
Как получилось, что цены на электроэнергию в России выше, чем в США и Западной Европе, а инвесторы бегут из отрасли? Не приведет ли это к новым авариям? Почему потребителям выгоднее строить собственную генерацию, чем покупать электричество у профильных производителей? Forbes собрал за одним столом идеологов реформы, инвесторов в энергетические активы и экспертов, чтобы понять, почему реформа отклонилась от генеральной линии и что ждет отрасль.
Западня
Михаил Слободин: Между идеологией реформы и стилистикой ее исполнения оказалась очень большая разница. Когда в конце 1990-х — начале 2000-х мы разрабатывали реформу, я и представить себе не мог, что можно так кардинально испортить картину. На оптовом рынке электроэнергии реально свободного рынка всего 30% — все остальное жесткое госрегулирование. По сути, оптовый рынок не состоялся. В рознице ситуация еще хуже. По плану должен был сформироваться конкурентный сбытовой рынок, а его фактически нет, и непохоже, что будет. Идеология, которая закладывалась в регулирование сетей, была правильной, но фактическая реализация привела к результатам в точности до наоборот. По всем трем направлениям реформы мы не просто не дошли до конечной точки, а развернулись в обратную сторону. И предлагать что-то новое бессмысленно — правильная модель рынка подвергнется риску неадекватного исполнения.
Юрий Удальцов: В энергетике ничего нельзя изменить быстро, система страшно консервативная. В той модели рынка, которая сейчас получилась, невозможно экономическими способами заставить собственника выполнять свои обязательства. Придумали механизм ДПМ (договор на предоставление мощности), чтобы стимулировать строительство. Проблему с инвестиционными обязательствами решили потому, что ее уже нельзя было не решать.
Сергей Пикин: Когда в конце 1990-х годов стартовала реформа электроэнергетики, правительство было пассивным. Но с тех пор многое изменилось: у государства появились деньги, консолидированный бюджет вырос в разы, силенок стало гораздо больше. Теперь подход такой: [если инвестору] не нравится ценовая политика — до свидания. Позиция у государства стала более наглая, а интеллекта не прибавилось. Стратегии по ТЭК как не было, так и нет.
Характерно, что ключевые решения в отрасли в последние несколько лет принимались после чрезвычайных ситуаций. За аварией в «Чагино» последовало разрешение на продажу активов, после катастрофы на Саяно-Шушенской ГЭС задумались о технологическом регулировании отрасли. Такая система принятия решения приводит к тому, что горизонт планирования у регуляторов — от аварии к аварии.
Игорь Кожуховский: Рынок электроэнергии строился в условиях монополизированного окружения: монополия в газовой промышленности, олигополия в угледобыче. И мы сейчас видим наступление тенденции вертикальной интеграции. Газовики и угольщики ее усиливают, размывают рынок электроэнергии. Нельзя проводить рыночную политику в одном секторе и сохранять монополию в соседних.
Самое короткое определение того, что сейчас происходит, — это недоделанный рынок и фактически исчезнувшее в прежнем понимании госрегулирование. Оно заменено ручным управлением в непредсказуемые моменты в непредсказуемых направлениях. Это самое плохое, что можно предположить.
Forbes: Вопрос к Сергею Тазину, председателю совета директоров «E.ON Россия». Нет ли у инвесторов ощущения, что вы попали в западню?
Сергей Тазин: Принятые в начале реформы решения, на основании которых стратегические инвесторы строили финансовые модели, кардинально изменились. Так, в законе «Об электроэнергетике» было сказано, что с 2011 года госрегулирование запрещено, должна произойти полная либерализация рынка электроэнергии. Однако вопреки первоначальной программе в прошлом году вышла поправка к закону, что до 35% мощностей в оптовой генерации может регулироваться. Мы это приняли, но для всех очевидно, что последовательность в принятии решений отсутствует.
Сейчас государство пытается решать сложные проблемы отрасли простыми, топорными методами — прежде всего сдерживанием тарифов. Причем большую часть они сдерживают не там, где необходимо. Да, в других странах государство тоже вмешивается в функционирование рыночной модели: инфраструктурная отрасль никогда не будет отпущена на вольные хлеба. Но за рубежом эти действия более предсказуемые. Государство должно понять, что необоснованное сдерживание тарифов очень дорого обойдется для всей отрасли.
Кожуховский: Политика ограничения цен уже имела место в 2004–2006 годах. Последствия наступили очень быстро. Произошла авария на Рефтинской ГРЭС на Урале, знаменитый московский блекаут. Тогда стало понятно, что главная причина аварий — недостаток генерирующих мощностей.
В 2006 году государство сказало: цены могут быть любыми, главное — чтобы не было дефицита мощностей. Именно тогда и начался период реального реформирования, пошла продажа генерирующих активов. Если раньше был абсолютный дефицит вводов, строило только РАО ЕЭС, то после 2006 года началось активное строительство и появилась тенденция к росту мощностей.
Сейчас мы наблюдаем затухание этого положительного импульса. Но помимо ДПМ ничего не вводится и не инвестируется. Поэтому новый дефицит мощностей не заставит себя долго ждать.
Пока тарифы монополий рассматриваются прежде всего как инструмент борьбы с инфляцией, ограничение цен все равно будет осуществляться из другой точки правительства — из его макроэкономического блока. Если будет реализована политика, объявленная с 2012 года, — индексация тарифов на уровень инфляции, то через два-три года опять начнут проявлять себя локальные дефициты мощностей. И, видимо, только они смогут научить нас усваивать уроки истории.
Удальцов: Ограничивая цены, власти не понимают последствий для отрасли. В лучшем случае на тарифы смотрят как на фактор борьбы с инфляцией на следующий год. И не учитывают, что тарифная политика создает глобальные риски для отрасли, и если вдуматься, то и для страны.
Forbes: Что же, авария — единственный стимул, который может заставить государство что-то делать?
Пикин: Печально, но это так.
Слободин: После аварии бывает только хуже. Реагирование на ЧП в России ничем, кроме заведения уголовных дел, не заканчивается
Джек Ньюшлосс: Интересная особенность России: самый большой специалист по авариям — это Следственный комитет. Можно дождаться следующей системной аварии, а она будет. Потому что ее можно будет тоже свалить на реформу, которую делали проклятые либералы. После этого создать одну большую РАО ЕЭС, но не такую незаконченную, как она была, — одна в Москве и остальные по регионам. А единую, вертикальную, как положено.
Государственный реванш
Forbes: Вы констатируете, что государство, с одной стороны, затормозило реформу, а с другой, не очень управляет отраслью. Но у отрасли есть влиятельный куратор — первый вице-премьер Игорь Сечин.
Удальцов: Это не совсем так. Сейчас нет человека и органа, который единолично отвечал бы за развитие отрасли — за уровень тарифов, за аварии, за реализацию договоров по вводу мощностей. На каждом из этих кусочков сидит какой-нибудь ответственный, а системного видения картины нет. И мне кажется, что, пока его не будет, сделать что-то серьезное в смысле изменения системы будет практически невозможно.
Слободин: В правительстве считают, что путем прямых указаний они подменят действия сотен тысяч экономически мотивированных субъектов. К примеру, Минэнерго сейчас функционирует как одна большая корпорация вместо РАО ЕЭС. Но задача у министерства совершенно другая — формировать правила игры, направлять и настраивать систему тонким образом, а не каждый раз бить кувалдой.
Федеральная антимонопольная служба (ФАС) действует в той же логике. Можно сколько угодно бороться с заявлениями против консолидации, но когда инвестиционный климат в отрасли похож на холодную затяжную зиму, выжить можно только «тесно прижавшись друг к другу». У нас так сейчас и происходит.
Проблема еще и в том, что функции регулирования в электроэнергетике распределены между набором министерств и ведомств, которые двигаются в абсолютно разной логике. Минэнерго, ФАС, Минэкономразвития, ФСТ… Поэтому важен вопрос создания сильного регулятора, который смотрит на индустрию целиком, понимает ее стратегические цели и задачи.
Пикин: А мне кажется, что ФАС лучше других регуляторов справляется со своими функциями. Но ФАС — это ведомство, напрямую подчиненное правительству, перед ним ставятся определенные задачи по ручному управлению экономикой, их она и выполняет. Деталь не может работать лучше, чем весь механизм.
Кожуховский: Не все так однозначно. В отрасли сформирована целостная система государственного прогнозирования и планирования. Она состоит из энергостратегий, генеральной схемы, региональных схем и программ развития электроэнергетики. Я с оптимизмом смотрю на развитие этой системы, которая должна существовать вместе с рынком.
Слободин: Генеральные схемы ни на что не влияют, потому что главное для рынка — это набор экономических стимулов и сигналов. Пять лет назад в генеральной схеме развития отрасли было написано, что будет увеличиваться доля угольной энергетики. И ничего не случилось. Схемы превратились во вспомогательные документы, которые помогают Минэнерго готовить презентации для совещания в Белом доме. Зато регионы и правительство находятся в плену иллюзий, что оно на что-то влияет. Ручное управление дает временное, конъюнктурное облегчение, но фундаментально ломает логику и стратегию развития отрасли.
Новая приватизация
Forbes: Правительство вручную управляет ценами на электроэнергию, а в это время госкомпании расширяют свое присутствие на рынке. Это стихийное движение или стратегия какой-то лоббистской группы?
Слободин: Я не вижу никакой стратегии. Со стороны государства — это стихийная политика поглощать в рамках тенденции к госкапитализму. В условиях отсутствия жестких критериев по возвратности вложений государственные компании заинтересованы только в том, чтобы расти и поглощать. Есть общее негласное одобрение со стороны государственных органов на увеличение госсектора в этом сегменте. Отрасль находится в категорическом стрессе, и это облегчает процесс поглощений. Побеждает тот, у кого меньше финансовых ограничений. А с госкомпаний никто не спрашивает.
Forbes: Однако правительство объявило о намерении приватизировать компании, контролирующие распределительные сети (МРСК) и гидрогенерацию («Русгидро»). Какое-то странное огосударствление, не находите?
Ньюшлосс: Когда мы говорим о приватизации в России, то очень интересный вопрос: а кто покупатель приватизируемых активов? Потому что если покупатель E.ON, то это приватизация, а если определенный круг лиц — то нет.
Что касается распределительных сетей [сетей низкого напряжения. — Forbes], то тут в России творится полное безумие. В среднем доля расходов на передачу по распределительным сетям в общей стоимости киловатт-часа составляет 27%. В некоторых регионах она может доходить даже до 70%. В США и Европе этот показатель составляет обычно несколько процентов. Напоминаю: МРСК, контролирующая распределительные сети, — это государственная компания. Но если кто-то думает, что, купив МРСК в ходе приватизации, он останется с тем же постоянным повышением цен в распределительных сетях, то он глубоко заблуждается. Конечно, кроме определенного круга господ — не будем называть их поименно. А вообще интересно получается: государственная сетевая структура живет замечательно, а генерирующие частные компании не так чтобы очень…
Александр Бранис: Приватизация МРСК — это часть первоначальной программы реформирования, которая так и не была реализована. Если посмотреть на европейские страны, то практически везде такие компании являются частными. Этот бизнес, в отличие от магистральных сетей, не рассматривается государством как стратегический. Приватизация позволит улучшить то, за что МРСК часто критикуют потребители, — низкий уровень эффективности, высокие издержки, значительные капиталовложения без учета реального спроса потребителей.
Forbes: Предположим, что правительство действительно готово приватизировать МРСК и «Русгидро». Какое напутствие вы бы дали будущим инвесторам?
Тазин: У E.ON, как и у многих энергокомпаний, не очень хороший опыт приобретений в сетях. Компания, в частности, покупала сетевые компании в некоторых странах Восточной Европы, например в Румынии и Болгарии. Государство постоянно меняет правила игры в сетевом бизнесе. При покупке сетей, я думаю, необходимо обговаривать с государством все условия сделок, с тем чтобы обеспечить возврат инвестиций. Что же касается «Русгидро», иностранные стратегические инвесторы портфельные пакеты покупать, я думаю, там не будут.
Развал энергосистемы
Forbes: Что вы считаете главными рисками в такой ситуации? Чем это грозит стране и экономике?
Ньюшлосс: Я недавно сравнил цены на электроэнергию для промышленных потребителей в России с ценами в США и в странах Евросоюза. Оказалось, что в расчете на единицу валовой добавленной стоимости российская промышленность платит за электроэнергию в 2,1 раза больше, чем предприятия в США, в 1,9 раза больше, чем предприятия в Великобритании, в 1,6 раза больше, чем предприятия в Германии.
Слободин: Отсутствие конкуренции на всех рынках создало фантастическую ситуацию. Сейчас цены в рознице загнали настолько высоко, что через какое-то время для крупных потребителей будет эффективнее вкладываться в собственную генерацию, чем платить профильному производителю электроэнергии. И это страшно.
Forbes: А что в этом плохого?
Слободин: Это называется изоляция. Представьте: десятки собственных станций, отгороженных от системы, нескоординированных между собой, с разными стандартами безопасности. Что в этом хорошего? Сейчас «Тюменьэнерго» реализует инвестиционные программы на 100 млрд рублей. Но на 60–70% это вообще никому не нужно. Потребителя «новой» электроэнергии по таким ценам просто не будет. А это значит, что через три года компания будет вынуждена переложить затраты в сетевой тариф. Они же не собираются банкротиться. Получается хитрая спираль роста цен. А в Тюмени через 5–7 лет нефтяники сами построят 6 гигаватт мощностей.
Тазин: Не построят. При работе в изолированном режиме возникнут риски надежности энергоснабжения.
Слободин: Когда я переместился на сторону потребителей, то посмотрел на ситуацию по-другому. Если существующая ситуация сохранится, большая энергетика просто останется без потребителей. Такая ситуация пока только в Тюмени. Но если динамика роста цен на электроэнергетику будет прежней, то скоро начнут окупаться и дизельный генератор, и солнечная энергетика. Самое страшное, что это абсолютно никем не контролируется. Машинка самовоспроизводит неэффективность.
Кожуховский: Это массовое движение. И не только среди нефтяников. Многие домохозяйства и небольшие предприятия думают о собственных мощностях. Сейчас новые технологии малой распределенной энергетики, в частности газопоршневые и небольшие газотурбинные установки, дают высокое качество энергоснабжения. Это новая тенденция в развитии энергетики не только в нашей стране, где цены зашкаливают, но и по всему миру. Распределительные и магистральные сетевые компании еще не до конца понимают, с чем они могут столкнуться. Это новый глобальный вызов для энергетики.
Ньюшлосс: Это неудивительно. У российских сетевиков горизонт мышления — следующий квартал. Получили деньги от подрядчиков — и дело в шляпе.
Удальцов: Можно долго занимать позицию, что это мелкое движение. Так же как в свое время фиксированные сети наблюдали за появлением мобильной связи. Иронизировали по поводу больших аппаратов, которые носили в чемоданах. В конце концов, конечно, установится равновесие между мелкими и крупными производителями электроэнергии — но какое, никто из нас пока не знает. Поиск этого равновесия — задачка для регулятора почти неподъемная.
Энергетическая развилка
Forbes: Давайте от темы «кто виноват» перейдем к вопросу «что делать». Может быть, энергетике нужна новая реформа?
Удальцов: Электроэнергетика сейчас на развилке, в которой и определяется ее будущее. В ближайшие полгода-год будет сделан выбор в пользу одного из сценариев. Первый — продолжение огосударствления отрасли, усиление роли регулирующих органов, сдерживание тарифов. Неизбежным следующим шагом на этом пути станет возврат к тарифному регулированию. Но мы еще не прошли точку невозврата: реформирование отрасли можно завершить, хотя и в несколько другом виде, чем предполагалось.
Надо открыть конкуренцию в рознице, дать возможность потребителю напрямую контактировать с поставщиками оптового рынка, не становясь формально его субъектами. Это сформирует более квалифицированный спрос на оптовом рынке. Должна быть ситуация, в которой эффективные компании зарабатывают, а неэффективные — нет и вынуждены модернизироваться. До тех пор пока мы раздаем всем сестрам по серьгам, никакого смысла модернизироваться нет.
Надо поправить тарифообразование в сетях, перестать платить за то, что не нужно. Сейчас интересы менеджмента, регуляторов и акционеров совпадают: строить надо как можно больше, как можно дороже и не важно что. Приватизация хороша тогда, когда акционеры давят на менеджмент, заботясь об эффективности, а если самый большой доход все получают от самой большой стройки, то сама по себе приватизация без режима регулирования не даст эффекта.
Необходимо решать проблему перекрестного субсидирования, вводить социальную норму потребления, а остальное продавать по рыночным ценам.
Если мы хотим построить конкурентный рынок, то увеличивать концентрацию в генерации дальше невозможно. Нужна приватизация сетей только параллельно с изменением режима регулирования, иначе получится то же самое, что в генерации — регулятор не будет стимулировать собственников к эффективному поведению и выдавливать его из отрасли.
Тазин: Генеральная схема размещения объектов электроэнергетики до 2030 года [ее утверждает правительство. — Forbes] совершенно не совпадает с тем, что реально происходит в экономике. Компании строят новые электростанции, исходя из прогнозов о росте потребления в том или ином регионе, а на самом деле роста потребления нет. Мощности висят мертвым грузом. Это вопрос в первую очередь к Минэкономразвития. Следует создавать механизм для больших потребителей: если заявили планы строительства, а потом от них отказались — платите неустойку.
Проблема не только с потенциальными потребителями, но и с реальными поставщиками топлива. Строится станция, а «Газпром» не строит сети и говорит: с нами ничего не согласовали, извините, господа. А в итоге электростанция испытывает дефицит газа. Нужно сформировать независимый Совет рынка, по крайней мере сделать его более объективным. Сейчас решения принимаются по принципу: как государство сказало, так и будет. И еще. Необходим свободный доступ к газотранспортной системе. Газопроводы сегодня работают на 50-70% проектной мощности. Когда наступает зима, даже газпромовская компания «Мосэнерго» переходит на мазут.
Ньюшлосс: Это происходит потому, что изношены газопроводы. Максимальное давление в трубе сейчас не более 65%.
Тазин: Да, зимой во всех регионах за исключением Тюмени наступают серьезные ограничения по газу. Где «Газпром», почему не строятся сети? Тарифы-то высокие, газ уже стоит дороже, чем в США.
Кожуховский: Мои предложения таковы. Первое — не нужно делать резких движений по отказу от реформы. Второе — создать сильного регулятора. И третье — сформировать «процедуры достижения договоренностей». Электроэнергетика разделилась на компании по разным видам деятельности, поэтому обострилась проблема рассогласованности их действий. Например, построила ФСК подстанцию, а ввод распределительных сетей задерживается из-за отсутствия регламента взаимодействия. В итоге готовая подстанция годами стоит недозагруженной, а капиталовложения оказываются неэффективными.
Пикин: Сейчас надо обратить внимание в сторону технологического регулирования — это не сильно политизированный вопрос. Изменить стандарты техрегулирования можно без сложных и затяжных согласований между регионами, бизнесом и правительством.
Бранис: Необходимо завершить либерализацию рынка электроэнергии, перестать вмешиваться в процесс ценообразования. Электроэнергия — такой же товар, как уголь или нефть, цена на него может падать или расти в зависимости от спроса и предложения. И только это способно подавать правильные сигналы производителям и потребителям. Второе: перестать «подкручивать» тарифы сетей. И третье: надо завершить приватизацию. «Русгидро», «Интер РАО», «Газпромэнерго», МРСК должны стать частными компаниями. Только так можно построить эффективную отрасль и обеспечить независимость регулятора.
Я оптимистичнее, чем большинство коллег, настроен по поводу перспектив отрасли. Государственная политика — это маятник, который сейчас качнулся в сторону ручного управления отраслью после в целом успешных реформ двухтысячных годов. Этот поворот был вызван и последствиями кризиса. В среднесрочной перспективе мы увидим возобновление процесса либерализации. В конечном итоге никакой альтернативы этому пути не существует.
Слободин: А я считаю, что Бранис слишком оптимистично смотрит на ситуацию. Фундаментальные факторы развития отрасли сильно зависят от персонального состава и структуры управления индустрией. Но я полностью поддерживаю идеи, изложенные Удальцовым. Нужна конкуренция в рознице и возможность прямого выхода потребителей на производителей электроэнергии. Конечно же, надо прекратить давить на тариф. Нужен отказ от перекрестного субсидирования.
Но даже при реализации этих сложных решений отрасль увидит реальные позитивные результаты такой политики не раньше 2013-2014 годов. При этом надо учитывать, что первый год после принятия таких решений может быть очень тяжелым. Но альтернативный сценарий — фактически самораспад энергосистемы.