Лоббисты — пятая власть России

Материал опубликован в журнале «Русский Newsweek» №4 (273) за 2010 год

На прошлой неделе правительство решило дать возможность промышленникам из РСПП участвовать в своих заседаниях. Для баланса, пояснял председатель РСПП Александр Шохин, а то у лидера профсоюзов Михаила Шмакова был доступ к правительственным заседаниям, а у промышленников — нет. При прежних премьер-министрах на заседания правительства часто приглашали гостей, и глава РСПП нередко выступал с комментариями. С приходом в Белый дом Владимира Путина эта практика прекратилась. В РСПП давно жалуются, что в Кремле и Белом доме их не слушают, а если слушают, то потом делают по-своему. И вот Путин даже обещал дать РСПП право экспертизы правительственных законопроектов.

Чиновник Белого дома рассказывает, что это личное достижение Шохина. Теперь крупные промышленники смогут регулярно высказывать свое мнение в присутствии премьера. Это усиливает их лоббистские возможности. Однако, возможно, стремясь попасть на заседания в Белый дом, бизнесмены готовятся к вчерашней войне. Правительство в широком смысле слова перестает быть последней инстанцией. Чтобы добиться успеха, лоббистам приходится все активнее смотреть по сторонам и воевать на нескольких фронтах сразу.

Конечно, донести свое мнение до первых лиц — великолепный лоббистский прием. Фактов и легенд, иллюстрирующих эту истину, за последние годы наберется не на один том. Считается, например, что ошейник с приемником ГЛОНАСС, подаренный Кони, лабрадору Путина, закрепил за этим проектом бюджетное финансирование на годы вперед. Ходит легенда, что вопрос со стандартом 3G в Москве, частоты под который никак не хотели отдать военные, вдруг решился, когда сын президента Илья Медведев не смог воспользоваться рядом функций в своем телефоне. Он якобы пожаловался отцу, и тот дал соответствующую команду.

Закон о торговле и новые правила лоббизма

Недавно принятый закон о торговле — самый важный сюжет в истории российского лоббизма последних лет. Он показал, что расклад сил с точки зрения лоббистских возможностей за последние два года радикально поменялся. Некогда могущественные структуры — ведомства, отраслевые министерства, администрация президента — уже не те, что раньше.

Пять-семь лет назад отрицательного заключения правового управления администрации президента было достаточно, чтобы у законопроекта возникли серьезные проблемы — его рассмотрение скорее всего было бы отложено. Но закон о торговле с небольшой задержкой все равно быстро был принят — несмотря ни на это заключение, ни на претензии со стороны президентского помощника Аркадия Дворковича, ни на негативные отзывы ведущих экономистов и экспертных центров.

В 2007 году, когда цены на продовольствие росли во всем мире, а в России — особенно быстро, правительство впервые с начала реформ попыталось регулировать розничную торговлю. Дело было перед думскими выборами, и вице-премьер Виктор Зубков подписал с торговцами соглашение о «добровольном» замораживании цен на социально значимые продукты. Затем тема торговли перешла к Министерству промышленности Виктора Христенко. Ему поручили разработать законопроект, который бы регламентировал отношения государственных органов с предприятиями торговли. В министерстве был создан специальный департамент, и его возглавил Олег Сазанов, экс-глава Ассоциации компаний розничной торговли.

Написанный им документ привел поставщиков в ужас: он слишком явным образом защищал интересы торговых сетей. Первыми возмутились переработчики мяса — Останкинский мясокомбинат, «Дымов», — затем водочники, молочники, птичники. Поставщики решили написать собственный вариант.

«Среди тех, кто обсуждал законопроект, было много членов “Единой России” либо близких ей по духу, поэтому обсуждение перенесли на партийную площадку», — рассказывает связанный с молочным бизнесом депутат Айрат Хайруллин. Обсуждения проходили в том числе и на базе патриотического клуба «Единой России». После яростных дискуссий альтернативный законопроект в конечном счете и был принят за основу.

Перед вторым чтением выяснилось, что думское большинство, вице-премьер Зубков и Федеральная антимонопольная служба поддерживают этот законопроект, а Минпромторг и администрация президента — против. Раньше это была бы игра в одни ворота: Кремль и профильное министерство легко провели бы устраивающий их вариант. На этот раз возник конфликт.

Перетягивание каната между лоббистами-поставщиками и представителями сетей едва не рассорило президента и премьера. Перед вторым чтением сетевиков поддержали представители администрации Аркадий Дворкович и Лариса Брычева. Они подготовили отрицательное заключение. Интересы производителей продолжал отстаивать вице-премьер Виктор Зубков.

Президент решил, что это не повод обострять отношения с премьером, объясняет источник в правительстве, и, как принято говорить, тему закрыли. Получилось, что это не администрация против премьера, а экономист Дворкович высказывает свое личное мнение. Когда закон был принят, сетям послали сигнал — не шуметь и не обострять, — рассказывает источник в X5, чтобы противоречия между Кремлем и правительством быстрее забылись.

В итоге победили лоббисты-поставщики во главе с вице-премьером Зубков. У них очень сильные связи в Федеральном Собрании, признает замминистра промышленности и торговли Станислав Наумов, а ритейл потерпел крупное поражение.

Президент вообще не занимался законом о торговле. Премьер держал нейтралитет. На одном из посвященных этому закону правительственных совещаний с Путиным один из лоббистов пожаловался Путину: мол, владельцы сетей жируют, яхты скупают, с девочками гуляют. Что им — с мальчиками кататься, якобы ответил премьер. Путин, даже когда совершал свой знаменитый поход в супермаркет «Перекресток», по большому счету не принял ни сторону сетей, ни сторону поставщиков.

В этой ситуации и выяснилось, что справиться с Федеральным собранием не так-то просто. По крайней мере в этом отдельном вопросе парламент оказался грозной силой и торговцев это оказалось неожиданностью. Один из лоббистов признает: «Мы проиграли Думу». Теперь он вспоминает даже мелочи. Например, как отстаивавший позиции сетевиков глава X5 Retail Group Лев Хасис сказал что-то не вполне деликатное депутату Ирине Яровой, и та, конечно, обиделась, а ведь она пассионарий и активный депутат.

Потом дорогу ритейлерам перешел известный куропроизводитель сенатор Сергей Лисовский. X5 торгует курицами «Петелинка», а «Петелинка» — главный конкурент Лисовского. Разумеется, Лисовский настроен против Хасиса. Сенатор Лисовский — лучший отраслевой лоббист, убежден Наумов. Наконец, против сетевиков выступил Борис Грызлов. Ну не нравится ему Лев Хасис своими амбициями, публичностью, напористостью, рассказывает собеседник Newsweek, это и предопределило позицию спикера.

В результате к декабрю стало понятно, что в Думе торговцам ничего не светит. «Нам сочувствовали и в министерствах, и в администрации президента, — рассказывает влиятельный лоббист, — [начальник правового управления Кремля Лариса] Брычева написала разгромное письмо, но сделать что-либо было уже невозможно». В конце декабря закон подписал президент Медведев.

Лоббисты разочаровались в министерствах

Раньше министры были центрами власти в подведомственных им вопросах или шли решать вопросы к премьеру. Теперь им приходится лоббировать свои интересы в Думе.

Например, Минздравсоцразвития активно продвигает в Думе закон «Об обращении лекарственных средств». Одно из положений закона позволит Минздраву забрать у Росздравнадзора экспертизу лекарственных средств, рассказывает осведомленный источник в фармацевтической отрасли, а Минздрав этого и добивается. Сегодня Росздравнадзор подчиняется Минздраву только формально — снять его руководителя сам министр не может, это прерогатива премьера. По замыслу, экспертизу передадут некоему пока несуществующему государственному учреждению, и оно будет под фактическим министерским контролем.

До Путина достучаться непросто. У главы Минздрава Татьяны Голиковой, хоть она и входит в президиум правительства, прямого доступа к премьеру нет. Приходится решать вопрос через Думу. Проще написать и попробовать провести закон через парламент, чем искать выходы на премьера, утверждает источник в отрасли.

В Думе началась лоббистская схватка — у законопроекта появились влиятельные противники. Сначала, еще прошлой весной вице-премьер Шувалов провел подряд два совещания, посвященные регулированию цен на жизненно-важные лекарства и контролю торговых наценок. Осенью наступление на сферы интересов Минздрава начал уже другой вице-премьер — Игорь Сечин. Структура правительства такова, что вице-премьеры постоянно конкурируют в нем друг с другом за влияние и подведомственные им отрасли. С критикой закона, который Минздрав хотел провести в Думе, выступила Федеральная антимонопольная служба (ФАС). На рынке уверены, что ФАС действовала в связке с Сечиным.

Лоббисты видят: функции регулирования рынка переходят от министерств к более значимым фигурам в окружении Путина или их агентам. На совещании у Сечина сотрудник ФАС зачитывает разгромный доклад с итогами проверки иностранных производителей. Он фактически обвиняет их в подкупе врачебного сообщества. Через три дня о необходимости регулирования взаимоотношений фармкомпаний с врачами высказывается Путин. Он называет недопустимой ситуацию, при которой компании доплачивают медикам за выписку их препаратов. ФАС разрабатывает поправки, жестко регламентирующие отношения компаний и врачей.

Соответственно, меняется конфигурация лоббистского рынка. Традиционные лоббистские структуры, с которыми привыкли работать производители и импортеры, теряют вес. Раньше возможностей действующих ассоциаций фармпроизводителей и дистрибьюторов — AIPM, АРФП, СПФО — вполне хватало. Прошлой осенью появилась еще одна — созданный на базе ТПП Клуб инвесторов медицинской, фармацевтической и биотехнологической продукции под руководством Евгения Примаков. Понятно, почему: фармацевты ищут политического тяжеловеса, который сможет в новой ситуации бороться за их интересы.

Новые технологии лоббизма: обязательная экспертиза

Технологии проведения нужного документа по инстанциям к концу нулевых также заметно изменились. Раньше, рассказывает влиятельный лоббист, депутаты и партийные боссы говорили: «Дашь на партию?» Теперь все понимают — это несерьезно. Теперь играют роль личные отношения или оказание взаимных услуг.

Трудоустроить детей в близкую компанию - метод, известный с давних времен. Например, на рубеже веков в компании News Outdoor работала Наталья Котова, дочь Владислава Котова, который в тот период возглавлял столичный комитет по рекламе. Тогда же News Outdoor стала лидером столичного рынка наружной рекламы.

Теперь эти методы становятся более востребованными. Виктор Пузиков в нулевых занимал руководящие посты в системе социального обеспечения. Ростовской области. Его сын Павел Пузиков работал директором фармацевтической компании «Биотек-Дон». В 2007 году «Биотек-Дон» получил от Ростовской области подряд на обеспечение населения лекарствами в рамках федеральной программы ДМС.

Сын министра промышленности и торговли Владимир Христенко работает в одной из структур Челябинского трубопрокатного завода (ЧТПЗ). При этом министр лоббирует запрет на импорт труб с Украины — можно спорить о качестве, но украинские трубы «Интерпайпа» сильно дешевле. Минпромторг даже добился одобрения защитных мер от Минэкономики, но проект не прошел. Против выступили Минэнерго и ФАС — при поддержке Игоря Сечина.

Но, проводя законопроект, желательно получить как можно больше экспертных заключений из различных институтов, говорит один из лоббистов. Есть несколько общепризнанных центров, визу которых получить не то чтобы необходимо, но крайне желательно. Это уже почти правило.

Страховые компании, лоббирующие повышение тарифов на ОСАГО, в конце прошлого года внесли свои предложения в Минфин. У них, казалось, были все основания рассчитывать на успех. Профильную службу — Росстрахнадзор — возглавляет Александр Коваль, бывший глава Всероссийского союза страховщиков. Лидером страхового лобби в Думе считают Владислава Резника, который раньше работал в этой сфере, другой бывший страховщик Илья Ломакин-Румянцев служит в администрации президента. Нынешний глава Всероссийского союза страховщиков Александр Кигим несколько лет проработал заместителем главы секретариата Белого Дома.

Однако в конце декабря Минфин неожиданно признал непроработанным предложение страховщиков о повышении тарифов. Существует неформальное правило, рассказывает один из депутатов: чтобы получить одобрение Минфина, сначала нужно заручиться положительным заключением Института экономики переходного периода (ИЭПП). В Минфине — и вообще в макроэкономическом блоке — много выходцев из ИЭПП.

ИЭПП берет за экспертизу в среднем около $100 000. Но это нельзя считать коррупцией, утверждают практикующие лоббисты, так как ИЭПП независимый институт и легко может за деньги заказчика выдать ему отрицательное заключение — такие случаи были. Возможно, страховщики не получили поддержки в Минфине, потому что не обратились за заключением в ИЭПП. Впрочем, ряд экспертов считают, что представленное страховщиками в Минфин обоснование повышения тарифа не выдержало бы независимой экспертизы.

Самый статусный экспертный центр у лоббистов — Институт экономики и законодательства, утверждает один профессиональный российский лоббист. В наблюдательном совете этого центра спикер Думы Борис Грызлов, первый вице-премьер Игорь Шувалов, влиятельные депутаты. Второй по значимости — Институт сравнительного законодательства и правоведения при правительстве. Институт современного развития, который, как считается, близок к Дмитрию Медведеву, занимает в этом неформальном рейтинге третье место.

Почему Дума стала центром лоббизма

При Борисе Ельцине парламентарии лидировали по количеству выдвинутых законопроектов. При Путине центр законотворчества переместился в правительство, как это устроено в большинстве европейских стран. Задача отраслевого лоббиста вроде бы стала более ясной — провести закон или любое другое решение через профильное министерство.

А потом процесс стал усложняться. Под флагом борьбы с коррупцией появился институт независимой экспертизы — чиновники требуют заключение авторитетных структур, чтобы избежать возможных обвинений в коррупции. С заменой чиновников на предпринимателей в советах директоров госкомпаний, если этот процесс пойдет, они тоже наверняка станут более активно лоббировать свои интересы.

Система принятия решений на высшем уровне постоянно меняется. Успешным лоббистом окажется тот, кто вовремя поймет, как именно она меняется. Когда ритейлеры, привыкшие к тому, что решать вопросы надо в ведомствах, но не в Думе, поняли, что ошибались, было уже поздно. После президентских выборов конструкция изменилась: Владимир Путин перешел в премьеры и перестал заниматься мелкими, с его точки зрения, вопросами. Когда высшая воля не очевидна, парламент превращается в арбитра в спорах между ведомствами и инстанциями, причем в арбитра достаточно независимого, чтобы перечить представителям Кремля и Белого дома.

Минувшей осенью Совет Федерации поддержал Минфин и завернул законопроект о малых инновационных предприятиях, поддержанный не только Минобразования, но и лично Дмитрием Медведевым. Один из лоббистов подводит итог: парламент становится местом для дискуссий, даже удивительно.