Говорят, что бывший глава администрации президента России Александр Волошин, шутя, часто использовал в своей устной речи вынесенное в заголовок этой колонки перечисление различных преступных действий. Так Волошин — разумеется, иронизируя, — описывал широкую палитру методов, применяемых вверенным ему органом власти в работе с тогда еще избираемыми губернаторами. Сегодня Волошина в администрации президента уже нет. Но парадокс в том, что с точки зрения последних событий его любимая шутка воспринимается уже не как шутка, а как самое настоящее политическое завещание. Которое теперь выглядит уже не мило и трогательно (чиновникам еще была свойственна самоирония, факт), а наоборот — агрессивно и пугающе.
Начнем с того, что я не верю, будто сегодня чиновники президентской администрации лично заказывают политические избиения или развязывают против журналистов войны компромата. Даже демонический Владислав Сурков в нынешних условиях вряд ли готов на такое пойти. Но именно этот разнузданный авантюризм в работе администрации президента, привитый в том числе Волошиным, повинен в том, что требования разобраться наконец с тем, как эта самая администрация работает, сегодня стали крайне актуальны. Чтобы наглядно это продемонстрировать, давайте вывернем, например, популярный ныне тезис с требованием отставки Суркова и приложим его к другому схожему с администрацией институту власти. «Чиновники аппарата правительства несут персональную ответственность за созданную в обществе атмосферу терпимости к насилию». Не звучит. Выглядит абсурдно. И не потому, что аппарат не занимается политикой, — при Путине-премьере еще как занимается.
Не звучит потому, что невозможно представить себе элиту российского чиновничьего корпуса, белодомовских технократов-экономистов или матерых отраслевиков, вступающую в закулисные переговоры с силовиками или футбольными болельщиками. Не тот стиль, не тот подход к решению задач. И, что еще важнее, совершенно другой, четко прописанный правовой статус, регламент работы и разделенные сферы ответственности. Правительство и его аппарат, желая подстраховаться и свести к минимуму возможные упреки в коррупции, заинтересованности и так далее, создали за 10 лет развернутую и публичную систему правил работы. И теперь в своей деятельности двумя ногами стоят на вменяемой правовой базе.
Есть регламент правительства, описывающий все аспекты его работы, в том числе разрешение конфликтных ситуаций, правила законотворчества и так далее. Есть положение об аппарате правительства, где описаны нормативы исполнения поручений, механизмы продления их сроков или снятия с контроля. Есть распределение обязанностей между вице-премьерами, главой аппарата, его замами, руководителями департаментов и так далее. И все это не просто гора макулатуры. Это документы, позволяющие, например, министрам или чиновникам еще меньшего ранга вежливо посылать даже всесильного вице-премьера Игоря Сечина по известному адресу. Если тот требует чего-то незаконного или не прописанного в инструкции.
А администрация президента и ее должностные лица, до сих пор не желающие сковывать себе руки, вольно скользят над правовым полем РФ, делая временные остановки то там, то тут. По сути вся работа администрации президента — огромное правовое белое пятно. За мутными формулировками «информационно-аналитическое обеспечение деятельности президента по вопросам того или сего» может скрываться все что угодно. Тот самый шантаж. Неконституционное давление на политиков и политические партии. Кулуарные переговоры с кем угодно и когда угодно. Сомнительные политические сделки. И так далее.
Администрация, смысл работы которой состоит в обеспечении деятельности президента, превратилась де-факто в стоглавого монстра, который, видимо, может и повоевать где надо, и шантажировать кого следует. А значит, если рассуждать логично, может и по башке кому-то дать, пусть и чужими руками. Фраза про многообразный характер деятельности президента и, следовательно, огромную сферу ответственности его администрации с сайта Kremlin.ru звучит в 2010 году почти как циничная индульгенция кардинала Ришелье в «Трех мушкетерах». Если у АП по Конституции страны нет собственной воли и прав, то все, что делают ее чиновники, — воля президента, ведь так?
Несколько примеров из последних политических событий.
Вот бывший мэр Москвы Юрий Лужков описывает свой диалог с главой АП Сергеем Нарышкиным. Смысл которого был, грубо говоря, следующий: уходите по-хорошему или уйдем вас по-плохому. Кто-нибудь способен дать правовую оценку этому диалогу? Вообще, рассуждая шире, кто и где дал главе АП такие полномочия? Отношения губернатора и президента прописаны в ряде конституционных законов, их суть и процедуры, с ними связанные, вытекают прямо из Конституции. Нарышкин имел право вести такой разговор? Или он шантажировал Лужкова, совершая уголовное преступление?
Или, к примеру, знаменитые звонки Владислава Суркова политическим лидерам с просьбой воздержаться от тех или иных действий. Или звонки его коллеги Алексея Громова на ленты информационных агентств, главным редакторам телеканалов и газет с просьбой снять что-то с эфира или с полосы. Здесь речь не идет даже об отрицаемой всеми в Кремле практике управления новостными блоками федерального телевидения. Речь идет о действиях, которые могут быть засвидетельствованы в суде десятками лично знакомых мне людей. Эти действия законны? Может быть, да, но тогда хочется увидеть законы, где о них написано. Где четко определено, какое сообщение РИА или ИТАР-ТАСС может быть потенциально опасно для страны и кто имеет право снять его с ленты.
Или пресловутые кураторы из Управления внутренней политики — чиновники, несущие персональную ответственность за общественно-политическую ситуацию в нескольких регионах. С точки зрения административной реформы их полномочия надзорные, нормотворческие или они оказывают услуги населению? Где в их работе грань между мониторингом и вмешательством? Они наблюдатели (по смыслу Конституции) или прогрессоры (по смыслу своей работы)? И это касается не только сотрудников Суркова, хотя их — в первую очередь. Специалисты Константина Чуйченко, как многие утверждают, вмешиваются в работу следственных и правоохранительных органов или координируют их по тем или иным резонансным делам. Это законно или нет? Его же замы падают с вертолетов в тайгу, стимулируя бодрый ход строительства ВСТО. Это законно или доблестные сотрудники «Транснефти» могут запихнуть их обратно в вертолет и отправить в Москву, даже не накормив?
Речь не идет о том, что это практика появилась в администрации президента Медведева. Наоборот. Все эти черты появились еще при Ельцине, но апогея достигли при предшественнике нынешнего президента, при Владимире Путине. И именно во времена его правления Кремль так развязал себе руки, что по сию пору не может остановиться. Но ведь если мы все правильно понимаем, именно борьба с правовым беспределом стоит в центре повестки первой каденции Медведева. А речь о перекладывании ответственности на предшественника пока не идет. Значит, в 2010 году такая администрация — президентская головная боль.
В ближайшее время президент будет вынужден произнести свое третье по счету послание Федеральному собранию. Именно вынужден, потому что по уму с ним следовало бы подождать до начала следующего года: тяжелейший 2010-й уничтожил почти все возможности обратиться к позитивной обновленческой риторике. А еще потому, что контраст между тезисами о власти закона, которые любит Медведев, и реальностью сегодня особенно заметен.
Не претендуя на право давать советы, замечу лишь одно. Уже третий год Медведев не может или не хочет подписать новое положение о своей администрации. Старое положение как бы действует, но не соответствует действительности даже по формальным признакам: замов больше, появились новые самостоятельные должности и новые управления. Уже третий год в администрации ходят разговоры о реформе, которая давно назрела: очевидна, например, необходимость разделить функции политического менеджмента и управления развитием регионов.
И что важнее всего, уже третий год президент-юрист опирается на существующий при нем орган власти, практика работы которого находится вне правового поля РФ. Не описана в законах и инструкциях. Не публична и не попадает в сферу деятельности существующего, пусть и полудекоративного, общественного контроля. Разве не следует привести все это в нормальное правовое состояние? Разве не важно, наконец, описать, что и как именно чиновники Кремля могут или не могут делать?
С таким предложением, по идее, должны согласиться даже самые ревностные охранители. Речь не идет о революционных мерах, о покушении на порядок формирования губернаторского корпуса, о сотрясении основ. Речь идет лишь о том, что имеющиеся де-факто права и привилегии чиновников Кремля должны быть либо законодательно закреплены раз и навсегда, либо отменены и сданы в архив в обмен на четкие и понятные обществу должностные инструкции. Которые, к слову, надежно застрахуют Суркова, Громова или Чуйченко от обвинений в произволе или, не дай бог, потворстве политическому терроризму.