До «судного дня» 2 августа, когда в США теоретически может наступить технический дефолт по гособлигациям, осталось всего ничего. Рейтинговые агентства активизировались: Moody`s, например, предложило Америке перестроить всю систему определения максимального размера госдолга.
Насколько на самом деле велик риск финансового катаклизма?
Решения о заимствованиях принимаются США в особом порядке — не в рамках обычного бюджетного процесса на год, два или три (как в большинстве стран мира), а отдельно. Связано это с особыми почтением всех американских ветвей власти к «власти кошелька», имеющейся у Конгресса — до 1917 года каждый новый выпуск облигаций одобрялся законодателями по отдельности, как в средневековых городах Италии и Германии. С ростом экономики и размеров госдолга практика изменилась. Во время Первой мировой войны было решено устанавливать предельный размер американского госдолга, а конкретные параметры выпусков оставить на усмотрение профильных ведомств. Поэтому увеличение потолка госдолга всегда сопровождалось шоу и боданием законодателей с Казначейством. Но никогда еще шоу не доходило до того, чтобы Минфину пришлось запугивать законодателей: дескать, достижение потолка госдолга не позволит проводить регулярные платежи (так как невозможно установить приоритет инвестора перед пенсионером, то платить надо или всем, или никому).
Вообще история американского госдолга (самого большого в мире по объему, но не на душу населения) достаточна занятна. До середины XX века американский федеральный бюджет был, как правило, профицитным — за исключением периодов войн, когда военные расходы возрастали на порядок (например, с 1,5% в начале Первой мировой войны до 14,5% в 1917 году). Способность быстро поднимать на рынке огромные ресурсы и использовать их для милитаризации страны и помощи союзникам играла очень большую роль во время Второй мировой войны (долг с 40% ВВП в 1940 году вырос до 120% в 1946-м). С середины 1960-х годов на фоне роста социальных обязательств и высоких военных расходов, связанных с холодной войной, номинальный размер госдолга начал нарастать, но за счет инфляции и быстрого роста экономики в процентах к ВВП он упал до 34% в 1980 году. В следующие 13 лет долг вырос до 66% ВВП. Экономическая политика администрации Буша-старшего предусматривала существенное снижение налогов и весьма слабое ограничение госрасходов. Хотя сам долг достиг своего максимума в 1993 году, расходы на его обслуживание были на пике в 1991 году — и для федерального долга (3,24% ВВП), и для всех видов госдолга, включая штатные и муниципальные (4,12% ВВП).
Демократический президент Клинтон оказался более жестким в финансовом плане руководителем. Именно при нем (и при оппозиционном ему республиканском Конгрессе) удалось проведение жесткой финансовой политики, возвращение к профициту бюджета через рост налогов и экономики. Клинтон, Гринспен и клинтоновские министры финансов делали все, чтобы снизить ставки и обеспечить бесперебойное и дешевое рефинансирование долга. Как сказал ключевой политтехнолог администрации Клинтона, «Я думал что после смерти я хотел бы переродиться в Папу Римского, супербейсболиста или президента США. Но теперь я хочу быть рынком гособлигаций. Он может подчинить себе всех».
К 2001 году размер долга упал до 56% ВВП (—10 п. п. за восемь лет), а расходы на его обслуживание снизились до 1,37% в 2003 году — то есть более чем вдвое за 12 лет. Несмотря на рост госдолга во время правления Буша-младшего (до 70% ВВП за счет снижения налогов и роста военных и социальных расходов) и Обамы (до 94% ВВП — в основном за счет стимулирующих программ для экономики), стоимость обслуживания долга до сих пор не превышает 1,5% ВВП. (Подробную статистику по американскому госдолгу см. здесь.) Способствовало этому многое (роль доллара как резервной валюты, избыток капитала в Азии, «бегство к качеству»), но факт остается фактом: положение США с точки зрения обслуживания долга не является катастрофическим. Стоимость достаточно низкая и относительно ВВП, и относительно налоговых поступлений американского бюджета.
Поэтому разговоры про финансовую и долговую катастрофу и фундаментальные причины для дефолта — не более чем очередное шоу. Долгосрочные прогнозы дефицита и долга дело вообще крайне неточное — вспомним, что в начале 2000-х конгрессмены радостно делили $1,5 трлн совокупного профицита, ожидавшегося до 2011 года, и отменяли выпуск 30-летних облигаций за ненадобностью. Нельзя отрицать потенциал роста внебюджетных расходов (например, по распределительной пенсионной системе, которые финансируются и считаются отдельно, или плохо поддающиеся контролю расходы на медицинское обслуживание). Но на фоне большинства стран в США хорошая демография, довольно низкая налоговая нагрузка на экономику, относительно небольшие расходы на обслуживание госдолга.
Самый главный вопрос — политическая воля для недопущения дальнейшего раздувания долга. Точнее, расходов на его обслуживание. К техническому вопросу о предельном размере госдолга это имеет слабое отношение. Собственно говоря, это самый главный вопрос для инвесторов — если у послевоенных президентов и Клинтона получилось взять долг под контроль, то ничто не мешает сделать это и сейчас. Например, закон Гремма — Рудмана, действовавший с 1990-го по 2002 год, требовал компенсировать рост расходных статей бюджета за счет доходных, однако его не продлили, после чего склонность законодателей раздувать расходы и снижать налоги заметно выросла. И ожидаемое решение об увеличении потолка госдолга будет только частью более крупного пакета по наведению бюджетной дисциплины.
Впрочем, возможно, какие-то новации ждут и механизм управления госдолгом. Например, советчики из рейтингового агентства Moody’s в понедельник предложили американской администрации изменить систему определения лимита госдолга и включить ее в бюджетный процесс, как в большинстве стран. Примеры успеха этой идеи, мягко скажем, сомнительны: опыт еврозоны, для вступления в которую предельный уровень госдолга был ограничен 60% ВВП, а дефицит бюджета — 3% ВВП, в настоящее время выглядит глумлением над сирыми и убогими. Даже у финансово крепких стран ЕС долг и дефицит выше, а то, как Греция попала в еврозону, достойно описания в добротном плутовском романе. Собственно, и без советчиков из рейтинговых агентств, на которых в последние годы не оттоптался только ленивый, в Конгрессе и Белом доме обсуждают возможность совмещения лучших зарубежных примеров со специфической американской политической системой.
Основной идеей является правка Конституции с целью обеспечения минимального дефицита бюджета, введение «фискального правила», в соответствии с которым текущие расходы лишь в исключительных случаях должны покрываться заимствованиями, а в идеале бюджет должен быть сбалансированным. Подобная практика взята на вооружение в Чили и Швейцарии, а российский Бюджетный кодекс требует даже большего. Есть и более жесткие «автоматические» механизмы контроля за размером долга — как в Польше, где долг не может быть более 60% к ВВП, а при достижении 55% бюджета производится принудительный секвестр. Строго говоря, в американских штатах применяются самые разнообразные механизмы ограничения госдолга — только работают они не очень хорошо. Поэтому лучше всего дать американским законодателям самим выработать механизмы фискальной политики, соответствующие времени и роли США как главного резервного центра мира. А советов лучше не давать: как было написано в любимой Швейком пивной «У Чаши» — «Не лезь, советчик, к игрокам, не то получишь по зубам».