Рынок муниципальных и региональных обязательств практически в любой стране — место, как правило, тихое и спокойное. Попадают, конечно, проворовавшиеся муниципальные чиновники и коррумпировавшие их банкиры в уголовную хронику и даже в классическую литературу. Но обычно сами эмитенты там тихие и мирные, к дефолтам не склонные, да и инвестор все больше крупный и солидный, риска не любящий. Поэтому широкая дискуссия в американской прессе о нарастающих проблемах с государственным долгом ряда крупнейших штатов (в «черном списке» Иллинойс и Калифорния), а также намечающиеся слушания о возможности банкротства конкретных штатов уже вызвали панику на долговом рынке.
С аналитической точки зрения финансовые и долговые проблемы американских штатов имеют достаточно похожую природу с кризисом государственных финансов в европейских странах. К ним относится налоговая самостоятельность и разнообразие налоговых и бюджетных правил, наличие перекрестных субсидий от федерального правительства (ЕС), а также отсутствие права на эмиссию собственных денежных инструментов. В налогово-бюджетном плане находящиеся в составе жесткой федерации американские штаты значительно более разнообразны, чем члены еврозоны.
Основа для этого идеологическая — штаты считаются суверенными образованиями, возникшими раньше федерации. Если муниципальные образования могут быть признаны банкротами, то штаты нет, именно по причине принципиальной невозможности для суверенных штатов быть отданными в юрисдикцию законодательства о банкротстве, федерализованного американской Конституцией. Отсюда же проистекают освобождение от федерального налогообложения доходов по облигациям штатов и муниципалитетов и свобода от штатного и местного дохода по казначейским облигациям США, а также достаточно частое неучастие штатных и муниципальных служащих (в российской традиции именуемых бюджетниками) в общенациональной системе социального страхования. По оценкам налогового ведомства США, около 25% всех американских бюджетников не подпадают под обычную солидарную пенсионную систему. Штаты и муниципалитеты могут добровольно включать своих служащих в общенациональную систему социального страхования либо создавать собственные (как правило) накопительные пенсионные схемы с участием профсоюзов или без оных, отличающиеся крайним разнообразием: от огромных агрегированных пенсионных фондов Калифорнии и Нью-Йорка до мелких пенсионных касс отдельных графств. Эти пенсионные фонды являются крупнейшими инвесторами, однако порядок их пополнения властями штатов слабо урегулирован как штатным, так и федеральным законодательством.
Ситуация с налогами еще более «веселая». В то время как европейское налоговое меню установлено рамочными общеевропейскими директивами, налоговая политика штатов и муниципалитетов отдана их законодателям. Опорой бюджетов штатов являются подоходный налог, налог с продаж (НДС в США не практикуют), местные бюджеты финансируются из налогов на имущество. Но при этом в двух штатах (Орегоне и Делавэре) нет общештатного налога с продаж, а в девяти штатах отсутствует подоходный налог. Один из этой девятки — Аляска — имеет специальный нефтяной фонд, из которого все постоянные жители, кроме заключенных, получают ежегодную субсидию (максимум в 2008 году — $3269, в 2010-м — $1281). Для целей налогообложения местные власти вольны использовать федеральные правила установления доходов, а могут применять свои собственные. Американские штаты имеют самые разнообразные механизмы ограничения дефицита и размера долга — в процентах к ВВП и доходам, объемам имущества на территории штата, а обязанность губернатора — верстать бездефицитный бюджет в мирное время. Чтоб жизнь была еще веселее, многие налоговые вопросы можно решать референдумами, как, например, был решен вопрос с пределом налога на имущество в Калифорнии.
Следует признать, что до последнего времени проблем на уровне штатов не возникало. Местные банкротства (иногда достаточно крупные) в США случаются с некоторой периодичностью, но последний дефолт по облигации штата был в 1930-е годы в Арканзасе. Однако рост пенсионных обязательств и ограничения в росте налогов (по политическим соображениям) привели к «вилке».
Собственно говоря, как и из любой безвыходной ситуации, выходы есть, но все они по-своему неприятные. Во-первых, для затыкания дыр в бюджете можно, забыв об избирателях и конкурентных преимуществах, достаточно тупо повысить налоги. Законодательное собрание штата Иллинойс сделало это глухой ночью, повысив ставку подоходного налога с низких 3% до средних 5%, заодно увеличив налог на прибыль корпораций. Но не во всех штатах это возможно — в той же Калифорнии для такого решения требуется супербольшинство в обеих палатах законодательного собрания и преодоление референдума, а налоги и без того самые высокие в стране. Во-вторых, можно урезать расходы, хотя здесь возможности штатов и муниципалитетов ограничены федеральными мандатами по расходам на здравоохранение или на охрану правопорядка. В-третьих, можно заняться условными обязательствами. Например, на уровне штатов и муниципалитетов изменить пенсионные правила для будущих и нынешних бюджетников: перевести их на чисто накопительные схемы, возможно, включить работников в федеральные страховые программы, повысить пенсионный возраст. Популярно мнение, что это невозможно сделать вне рамок банкротства, но это не совсем так.
Сделать это, конечно же, возможно, но рискованно. Скорее всего, местным политикам просто удобнее перевести бремя принятия решений на неизбираемого федерального судью, назначенного федеральным апелляционным судом на срок 14 лет (как греческим и ирландским политикам легче свалить ответственность на «злых буратин» в Берлине и Брюсселе). Это куда проще, чем брать на себя политическую ответственность, отбиваться от протестов бюджетников, наступать на интересы сильных социальных групп. Политикам завидно, что владельцы корпораций-банкротов могут в рамках банкротства урезать пенсионные программы и зарплаты и «строить» профсоюзы, а представители власти не могут. Правда, при этом не вспоминают, что при банкротстве менеджмент компании сильно ограничивается в своих правах, а нередко с позором отстраняется, что было бы странно в суверенном политическом образовании.
Естественно, что в условиях появления риска штатных банкротств и отсутствия механизма его страхования доходность по облигациям штатов, скорее, вырастет. Но риск не столь катастрофичен — прямой долг штатов и муниципалитетов вырос за 15 лет вдвое — до $3 трлн (что сопоставимо с ежегодными доходами штатов и муниципалитетов США), в то время как федеральный долг вырос за тот же период в 2,9 раза. Принципиальная разница: у федеральных властей есть печатный станок, которого нет у губернаторов и законодательных собраний штатов и графств. К тому же налоговые стимулы для инвестиций в местный долг никто не отменял, а средний инвестор в муниципальные облигации — лицо обычно состоятельное и готовое постоять за свои права. Скорее всего, они обижены не будут.
Какие выводы могут посторонние наблюдатели извлечь из этой достаточно сложной и потенциально опасной для долговых рынков ситуации. Во-первых, то, что политические соображения нередко приводят к объявлению сложной, но довольно тривиальной проблемы, нерешаемой, и попыткам перевода стрелок на другие страны — институты — должностные лица. Во-вторых, что предлагаемые меры нередко хуже явлений, предлагаемых для их искоренения. В-третьих, что федерализация не решает всех проблем, связанных с наличием налоговой самостоятельности и отсутствием бюджетной дисциплины. Ну и в-четвертых, что за все надо платить, и сильно раньше, чем хотелось бы. Печатный станок легко позволяет американскому федеральному правительству жить с долговой нагрузкой 95% ВВП, в семь раз превышающей ежегодные налоговые поступления. А без печатного станка штатам и муниципалитетам уже тяжело нести бремя, сопоставимое с доходами, а с учетом условных обязательств, неопределенных по срокам, вдвое их превышающих. Бюджетный федерализм — вещь очень непростая и нередко опасная в употреблении. Ну а российский бюджетный федерализм и его «родовые язвы» мы оставим на следующий раз.