Предложения германского правительства по созданию постоянно действующего и юридически обязательного механизма реструктуризации неуправляемых долгов европейских государств немедленно привлекли к себе внимание инвесторов и общественности. В отличие от рутинного корпоративного или частного банкротства, суверенный дефолт — это именины сердца, праздник для старых и многоопытных банкиров или сотрудников минфинов, отправляющихся в специальные клубы, постоянно действующие или созданные под конкретный дефолт (cм. Московский клуб кредиторов, работавший в 1998-1999 годах для представления интересов российских жертв дефолта по ГКО-ОФЗ).
На мой взгляд, идея создания нового евромеханизма взамен Лондонского (неформальный механизм урегулирования обязательств государств перед частными инвесторами или другими государствами) не представляется разумной. Постоянно действующие институты, как правило, создаются для решения проблем, встречающихся достаточно часто и требующих быстрого и простого решения. Разрешение долговых проблем даже мелкого, но очень суверенного государства к таковым не относится.
После прошлого долгового кризиса (1998–2001 годы) МВФ уже пытался запустить более широкий механизм урегулирования суверенных долгов для всего мира. Крупный авторитет по этому вопросу Энн Крюгер в свою бытность первым заместителем главы МВФ и его главным теоретиком выступила в 2001 году с идеей создания глобальной системы банкротства неплатежеспособных стран. Фонд тоже предлагал отказаться от беспорядочной реструктуризации долгов и создать вместо клубов специальный орган в рамках МВФ. Он должен был иметь право по просьбе правительств-должников приостанавливать платежи и одобрять реструктуризации долгов с согласия квалифицированного большинства кредиторов, которые при этом утрачивали право на судебную защиту своих интересов. Энтузиазма этот план не вызвал ни в политических кругах, ни среди финансистов, и идею похоронили после двух лет обсуждения. Основных претензий было две — редкость суверенных дефолтов и необходимость принятия по ним политических решений (суверенного заемщика, в отличие от корпорации, не ликвидируешь), а также то, что механизм банкротства толкает заемщиков на «подставы». В такой логике наличие формального и легкого механизма банкротства будет отпугивать кредиторов и инвесторов. Они будут ожидать того, что при малейших трудностях с погашением кредитов страна-должник непременно прибегнет к банкротству. Можно добавить: за прошедшие с 1998-го годы выяснилось, что для многих стран системной проблемой стали не суверенные долги, а либо внешний долг корпораций, государственных и частных, либо — в еще большей степени — долгосрочные условные обязательства (перед пенсионной системой). Включить их в такой механизм не представляется возможным, это требует иных решений.
Расклад выглядит совершенно по-другому, если рассматривать немецкие предложения в контексте урезания полномочий европейских стран и низведения их с положения суверенов до статуса крупных субфедеральных заемщиков. В отличие от суверенных государств, муниципалитеты и регионы оказываются в сложном финансовом положении нередко. В США десятки тысяч заемщиков — от огромного штата Калифорния до какого-нибудь мелкого школьного округа в Алабаме — присутствуют на имеющем большое социальное значение рынке муниципальных облигаций (в силу особенностей федерального налогообложения, большинство инвесторов в муниципальные облигации — состоятельные физические лица). На случай проблем у таких должников в Кодексе о банкротствах США есть специальная глава 9, принятая в разгар Великой Депрессии и поправленная во время финансового коллапса города Нью-Йорк в 1976 году. Она позволяет штатам, муниципалитетам и тому подобным структурам вести переговоры с кредиторами и утверждать планы санации, а также в упрощенном порядке резать условные обязательства и менять налоговую политику.
Такие банкротства случаются по нескольку раз в год. Самым знаменитым был крах графства Оранж в Калифорнии в 1994 году, к которому привели потери в $1,25 млрд, понесенные от спекуляций его казначея на рынке производных (на суде казначей в свою защиту приводил легкое слабоумие и малообразованность, разжалобил суд и отделался общественными работами). Тогда графство, города и кредиторы довольно быстро выработали и утвердили план санации финансов и рассрочки платежей.
Бывали и более экзотические случаи — например, история города Вашингтон Парк в штате Иллинойс, пошедшего на дефолт после признания судами местного налога на стрип-бары неконституционным, или достигшего досудебного урегулирования с кредиторами графства Джефферсон (где расположен знаменитый своими расистами и борцами с ними город Бирмингем), штат Алабама, просевшего на сомнительных инвестициях. Бывший глава местного совета и известный проповедник получил этой зимой 15 лет, суды продолжаются. Глава 9 работает сносно, но опять-таки в рутинных случаях. Несмотря на финансовые сложности и даже недолгие приостановки платежей по текущим обязательствам, никто серьезно не рассматривает перспективы банкротства проблемных Калифорнии или Иллинойса. Губернаторы ведут переговоры с федеральными властями о гарантиях и субсидиях (несмотря на очень жесткое разделение ответственности и налоговой базы между уровнями власти в США), отлично понимая, что краха этого рынка правительство не допустит. Последние банкротства штатов относятся к временам, описанным в романах Драйзера. Есть общее понимание, что потенциальные проблемы этого уровня будут разрешать в индивидуальном порядке политическими методами.
Во все более единой Европе государства, скорее всего, по своим возможностям будут напоминать штаты, а не абсолютно суверенные политические единицы. И их вполне возможно вписать в универсальный механизм не-совсем-суверенного-банкротства на американский лад. Более того, во многих финансово сильных странах типа Франции или Германии земли, регионы и города имеют долги, превышающие местные доходы бюджета в разы, так что риск их столкновения с финансовыми трудностями весьма велик. Шанс избежать расплаты из казны стран по обязательствам конкретных городов и регионов через новый механизм санации может оказаться весьма соблазнительным. В эту же систему могут быть вписаны многочисленные квазисуверенные инфраструктурные проекты.
Берлинские предложения будут очень внимательно рассмотрены и рынком, и политиками. С практической точки зрения создание нового клуба кредиторов, скорее всего, будет излишним и лишь умножит и без того многочисленные европейские сущности. А вот разработка европейского механизма квазисуверенных и субфедеральных банкротств была бы здравой и весьма своевременной идеей.