Автор - директор Института анализа предприятий и рынков ГУ-ВШЭ
Очевидно, что ситуация в сфере госзакупок сдвигается в сторону здравого смысла. Что происходит сейчас в сфере госзакупок ? Во-первых, государство на уровне первых лиц оказалось способно к адекватной публичной оценке сложившейся ситуации. Особенно это заметно на фоне отчетов ФАС о достигнутой «экономии бюджетных средств» и сохраняющихся «отдельных недостатках» в системе закупок.
Во-вторых, в правительстве и кремлевской администрации, похоже, стали осознавать, что из снижения цены на торгах на 5% или на 35% совсем не обязательно вытекает удовлетворение государственных нужд в нужные сроки, с должным качеством и по разумным ценам. Логическим следствием этого является тезис о необходимости формирования Федеральной контрактной системы (ФКС), которая будет охватывать все стадии закупочного цикла — от планирования закупок до исполнения контрактов.
В-третьих, пришло понимание того, что наказывать чиновников надо не только и не столько за несоблюдение процедур закона 94-ФЗ, сколько за неэффективное использование бюджетных средств, когда товары и услуги закупаются по ценам значительно выше рыночных.
Именно эти тенденции я и охарактеризовал бы как поворот к здравому смыслу. Обнадеживающим сигналом также можно считать появление новых людей, которые стали отвечать за эту тему в Минэкономразвития. Они морально не связаны «грузом разработки закона 94-ФЗ» и именно они должны будут готовить документы для нового этапа реформы госзакупок, включая формирование ФКС.
Что настораживает? Главное, инициативы по реформированию системы госзакупок со стороны кремлевской администрации пока реализуются без привлечения экспертов и без внятного публичного обсуждения. Такой подход, к сожалению, чреват появлением в системе госзакупок новых «деревянных велосипедов», к категории которых в значительной мере относится закон 94-ФЗ.
Кроме того, возникает ощущение параллельных и нескоординированных действий органов власти в этой сфере. В настоящее время в Минфине и Минэкономразвития уже ведется работа по интеграции порталов, где размещаются данные о проводимых торгах, и через который Федеральное казначейство отслеживает финансирование госконтрактов. В середине октября Минэкономразвития сообщило о запуске в опытную эксплуатацию новой версии Общероссийского официального сайта, на который с 1 января 2011 года должна быть переведена вся информация о торгах. Вместе с тем, в выступлении начальника Контрольного управления Константина Чуйченко на совещании у Дмитрия Медведева говорилось о том, что надо сформировать сквозной мониторинг госзакупок и системная работа в этом направлении только началась. В результате, поскольку официальный сайт является ключевым элементом и инструментом системы мониторинга, есть риск, что этот инструмент в новом формате будет запущен Минфином и МЭР до того, как Чуйченко и его коллеги сформулируют задачи для мониторинга.
Вызывает опасение то, что мониторинг госзакупок может основываться на разных концептуальных подходах. Один вариант — это детальный бюрократический контроль. В этой схеме вышестоящий уровень управления получает детальную информацию о деятельности подведомственных ему организаций. И затем на основе анализа этой информации принимаются решения об объемах финансирования закупок, изменении правил и процедур закупок, а также о поощрениях или санкциях в отношении руководителей подведомственных организаций. Однако, как показывает опыт многих стран (и наш собственный времен СССР) такая бюрократическая схема оказывается гораздо менее эффективной в сравнении с системами мониторинга, основанными на принципах публичного контроля.
В данном случае публичный контроль означает, что доступ к систематизированной информации о результатах закупок, включая цены и объемы закупок, а также данные о покупателях и поставщиках, имеет не только вышестоящий чиновник, но любой заинтересованный гражданин. Поскольку в число таких заинтересованных граждан попадают конкуренты поставщиков, неудовлетворенные результатами торгов, представители общественных организаций, журналисты, вероятность вскрытия злоупотреблений в сфере госзакупок многократно повышается. Если государство будет адекватно реагировать на эти злоупотребления, а похоже, что «первые лица» к этому готовы, то такой публичный контроль будет серьезно ограничивать недобросовестных закупщиков. Одновременно система публичного контроля будет иметь косвенные позитивные последствия для добросовестных закупщиков — через эту систему они смогут получить информацию о ценах на нужные им товары, работы и услуги.
К сожалению, задача создания технологических предпосылок для организации публичного контроля за эффективностью госзакупок ни в коей мере не была решена в процессе разработки сайта. Отсутствие со стороны Минфина и Минэкономразвития каких-либо публичных обсуждений концепции нового интегрированного портала госзакупок свидетельствует о том, что в настоящее время такая задача тоже не поставлена.
Вызывает сомнение и тот факт, что основной акцент и в материалах Контрольного управления кремлевской администрации и в публичных выступлениях Медведева сделан сугубо на фактах завышения цен при осуществлении госзакупок. Необходимо отдавать себе отчет в том, что в бюджетном секторе наряду с недобросовестными закупщиками есть достаточное число нормальных людей, заинтересованных в стабильном развитии своих организаций и в предоставлении качественных услуг потребителям. Для них существенной проблемой является невозможность в рамках процедур закона 94-ФЗ отсечь от участия в госзакупках недобросовестных поставщиков, которые заведомо неспособны исполнить требования госзаказчиков в установленные сроки и с должным качеством. Конечная эффективность госзакупок, понимаемая не как экономия бюджетных средств, а полноценное удовлетворение государственных нужд, не может быть обеспечена без решения проблемы качества поставок по госзаказам.
Таким образом, даже нынешние положительные сигналы и позитивные сдвиги не исключают того, что система мониторинга и контроля за госзакупками будет сформирована для «внутреннего пользования» и окажется доступной для чиновников и по-прежнему закрытой для общества. В любом случае, появление такой системы будет прогрессом по отношению к существующему положению дел. Но далеко не более эффективный вариант, основанный на публичном контроле. Какая модель мониторинга госзакупок будет выбрана и реализована на практике при формировании ФКС станет понятно в ближайшие месяцы.
Автор - директор Института анализа предприятий и рынков ГУ-ВШЭ