Автор — директор Института анализа предприятий и рынков ГУ-ВШЭ
На прошлой неделе президент Дмитрий Медведев в очередной раз вспомнил «добрыми словами» российскую систему госзакупок. На видеоконференции, посвященной исполнению его собственных поручений, Медведев, ссылаясь на данные контрольного управления кремлевской администрации, оценил объем воровства в системе госзакупок в 1 трлн рублей и посоветовал Генпрокуратуре «самым внимательным образом разбираться с теми, кто причастен, и сажать в тюрьму, разбираться и сажать в тюрьму».
Помимо поручений насчет ужесточения контроля и санкций на совещании также прозвучали слова начальника контрольного управления Константина Чуйченко об отсутствии мониторинга закупочных цен и анализа результатов исполнения госконтрактов. В ближайших планах контрольного управления — формирование системы сквозного мониторинга, которая позволит своевременно вскрывать неэффективные закупки и будет служить основой для правовой оценки контрактов, заключенных на невыгодных для бюджета условиях.
Хочу отметить, что эти тезисы почти дословно повторяют формулировки февральского доклада ВШЭ о состоянии системы госзакупок и направлениях ее совершенствования. Похоже, что ситуация в сфере госзакупок наконец начинает двигаться в сторону здравого смысла.
Почему наконец? Потому что долгое время на публичные сомнения в эффективности закона 94-ФЗ, принятого в июле 2005 года и радикально изменившего регулирование госзакупок в России, было наложено своего рода табу. Закон изначально позиционировался его разработчиками как инструмент борьбы с коррупцией, а критика принципов закона 94-ФЗ интерпретировалась ими как «происки коррупционеров». Ну а кто в России, будучи в здравом уме и трезвой памяти, захочет быть публично причисленным к коррупционерам? Поэтому в последние годы изменения регулирования в сфере госзакупок происходили сугубо в режиме внесения в закон 94-ФЗ многочисленных частных поправок. В результате этих поправок закон по объему увеличился в три раза и превратился в чрезвычайно сложный документ. Однако его базовые принципы оставались неизменными.
В чем они заключались? Разработчики закона 94-ФЗ вполне справедливо видели источник коррупции в произволе чиновников. Но ограничивать этот произвол в 2005 году решили лишь двумя способами — через максимальную регламентацию в законе всех процедур закупок и санкций за нарушение этих процедур со стороны закупщиков в бюджетных организациях, а также через отбор поставщиков по критерию минимальной цены. Последнее было связано с тем, что разработчики закона рассматривали любые требования к качеству товаров или услуг и к репутации поставщика как субъективные, позволяющие чиновникам отбирать на торгах аффилированные с ними фирмы. Стоит отметить, что на контроль за соблюдением процедур закона 94-ФЗ были выделены значительные ресурсы: так, сейчас этим занимается свыше 1000 сотрудников ФАС.
Разработчики закона 94-ФЗ также много говорили об обеспечении прозрачности в госзакупках. Для этого был создан официальный сайт, где все госзаказчики были обязаны размещать информацию о проводимых торгах. Но в отличие от контроля за соблюдением требований закона 94-ФЗ и отбора поставщиков преимущественно по цене, которые были реализованы на практике, здесь прогресс был весьма относительным. Во всяком случае, по данным опроса 1000 предприятий обрабатывающей промышленности, проведенного ВШЭ в 2009 году, повышение прозрачности госзакупок отметили лишь 12% респондентов (одно из последних мест в общем рейтинге изменений в регулировании госзакупок, выделенных руководителями фирм).
Нынешнее состояние дел таково, что официальный сайт, действующий уже пять лет, при некоторых усилиях делает возможным обнаружить экзотические закупки типа «золотых кроватей для МВД», но совершенно не позволяет анализировать цены прошедших закупок. Причем это не могут сделать не только потенциальные поставщики, но и сами госзакупщики. В этой связи характерен пример, приведенный Чуйченко на совещании у Медведева: цены закупок разными госорганами и бюджетными организациями такого однородного товара, как бензин А-92, в 2010 году лежали в диапазоне от 18 до 26 рублей за литр. Однако я лично значительную часть этих различий в ценах связывал бы не с коррупцией, а с низкой компетентностью специалистов по закупкам (особенно в малых бюджетных организациях), а также с отсутствием у них информации о ценах на рынке.
Последнее замечание о базовых принципах закона 94-ФЗ касается индикаторов эффективности новой системы регулирования госзакупок. Таким индикатором стала «экономия бюджетных средств», рассчитанная как разница между стартовой и конечной ценой на торгах. Данные об этой экономии регулярно звучали в отчетах ФАС, последние цифры, озвученные в сентябре, — 770 млрд рублей за пять лет. Однако в условиях, когда закон 94-ФЗ регулирует только стадию размещения госзаказов, а планирование закупок и исполнение госконтрактов фактически не контролирует никто, стартовые цены часто не имеют никакого отношения к реальности, а «экономия» от их снижения приобретает мифический характер.
В этом отношении чрезвычайно показательной является история с «золотыми томографами» — массовыми закупками дорогого медицинского оборудования по ценам, в 2-3 раза превышавшим цены производителей. Это история стала предметом личного разбирательства Медведева и в августе была вынесена центральными каналами ТВ на широкую аудиторию. Однако, насколько я могу судить, публичная раскрутка этой истории началась раньше — с публикации в мае в «Новой газете» статьи архангельского хирурга Алексея Попова. Оказавшись членом конкурсной комиссии по закупке медицинского оборудования, он столкнулся с ситуацией, когда нужный его больнице томограф был закуплен на конкурсе с участием четырех фирм по цене в три раза выше той, которая была обозначена на сайтах предприятий-производителей. Абсурдность этой ситуации побудила Попова провести собственное расследование, результаты которого он изложил в своей статье. Я полагаю, именно эта статья дала импульс прокурорам и сотрудникам контрольного управления кремлевской администрации для проведения серии соответствующих проверок, показавших массовость данного явления, и вынесения вопроса на уровень президента Медведева, что мы все могли наблюдать по телевизору в начале августа.
Но по телевизору нельзя было увидеть важные детали, которые есть в исходной истории от хирурга Попова. Во-первых, на жалобы других поставщиков, предлагавших аналогичное оборудование по существенно более низкой цене, местные УФАС и прокуратура ответили отказом, поскольку при проведении этих закупок процедуры закона 94-ФЗ не были нарушены. Во-вторых, главврач больницы, для которой был закуплен этот «золотой томограф», не постеснялся публично заявить, что «стоимость томографа — 130 млн рублей, но в результате проведенных торгов он приобретен менее чем за 88 млн рублей».
Иными словами: при закупке оборудования реальной стоимостью в $1 млн, несмотря на наличие закона 94-ФЗ и контролеров из ФАС, оказалось возможным купить его за $3 млн и еще отчитаться об «экономии» в $1,5 млн. На мой взгляд, именно история «золотых томографов», продемонстрировавшая практически неограниченные возможности воровства бюджетных денег, несмотря на жесткие формальные процедуры закона 94-ФЗ, стала точкой отсчета для нового этапа реформы госзакупок.
В следующем блоге завтра — об обозначившихся контурах этого нового этапа реформ и о том, что, несмотря на позитивные сдвиги, смущает и настораживает.
Автор — директор Института анализа предприятий и рынков ГУ-ВШЭ