Чего стоят губернаторы

В прошлую пятницу президиум правительства рассмотрел доклад Минрегиона об эффективности деятельности органов власти субъектов РФ за 2009 год. На основе ежегодного сбора и обработки более 200 показателей статистической и ведомственной информации, а также данных социологических опросов были определены 20 лучших регионов, которые получат «премию» в размере 1 млрд рублей (на всех).

Несмотря на скепсис многих экспертов, встретивших введение системы оценки словами «показателями выборы не заменишь», некоторые позитивные моменты в этой системе, несомненно, присутствуют.

- появился механизм коммуникации между федеральной властью и субъектами Федерации, позволяющий формировать общую систему целей и задач и обеспечивать обратную связь;

- у региональных органов власти сформировались ориентиры в сфере институциональных реформ и реструктуризации бюджетной сети;

- у субъектов Федерации возникли четкие (хотя и не бесспорные) подходы к оценке собственного потенциала и возможным направлениям оптимизации бюджетных расходов, что оказалось особенно востребованным в условиях экономического кризиса;

- создан уникальный информационный массив, позволяющий проводить межрегиональные сравнения по широкому кругу параметров;

- сбор показателей привлек внимание властей к, мягко говоря, неблестящему состоянию отечественной статистики; перефразируя Ломоносова, «открылась бездна дыр полна, дырам числа нет, бездне дна».

Подчеркну, что степень реализации позитивного потенциала данной системы во многом зависит от того, в каком направлении будет происходить ее дальнейшая эволюция. Одно дело, если она станет инструментом, позволяющим согласовывать цели различных уровней власти, и совсем другое — если центр будет использовать ее для контроля, надзора и финансового стимулирования «нижестоящих» органов власти.

Результаты оценки за 2009 год оказались противоречивы. В число наиболее высоко оцениваемых как в целом, так и по отдельным сферам попали очень разнородные регионы: как очевидные лидеры, так и явно случайные или даже известные как примеры худшей практики субъекты Федерации. Часть регионов, известных своими достижениями в соответствующих сферах управленческой деятельности, остались за рамками первой двадцатки. Основной причиной этого стал тот факт, что в 2009 году регионы оценивались исключительно по динамике показателей (за базу был взят 2007 год). При этом 2009 год был кризисным, когда в наиболее экономически развитых регионах наблюдалась резкая негативная динамика по таким показателям, как налоговые и неналоговые доходы, объем инвестиций, уровень безработицы и т. п. Очевидно, что вклад региональных властей в падение данных показателей не был решающим. В то же время даже нулевая динамика показателей высокодотационных регионов, слабо пострадавших в результате экономического кризиса, обеспечила им значительное преимущество в динамике показателей. Только этим фактом можно объяснить попадание вдвадцатку лучших таких регионов, как Республика Адыгея, Псковская область, Чукотский АО, Владимирская область.

С чисто технической точки зрения было бы правильным разработать интегрированную оценку, включающую как оценку достигнутого уровня, так и динамику показателей результативности. Целесообразность комбинированной оценки обусловлена тем, что регионы изначально находятся в неравном положении:

- в регионах с низким значением показателя, как правило, затруднительно в течение короткого промежутка времени догнать лидеров, зато вполне возможно обеспечить высокую положительную динамику;

- в регионах с изначально высоким значением показателя, напротив, затруднительно (и не всегда необходимо) обеспечить высокую положительную динамику.

Поэтому для регионов с высоким уровнем показателя можно было бы придать больший вес оценке уровня, а для регионов с низким уровнем показателя — динамике.

Кроме изменения общей формулы оценки, необходимо внести коррективы в формулировку некоторых показателей. Особенно меня возмущает формулировка показателя «доля детей, оставшихся без попечения родителей, переданных на воспитание в семьи граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (на усыновление (удочерение), и под опеку (попечительство)». Такой подход дискриминирует усыновление российских детей иностранными гражданами. В общем случае расстановка приоритетов в этой сфере должна быть следующей: 1) лучшим решением является усыновление гражданами Российской Федерации (легче проверить, в каких условиях содержится ребенок, хотя в настоящее время органы опеки крайне неэффективны в отношении контроля как российских, так и иностранных приемных семей); 2) если такое решение неосуществимо, желательным является усыновление гражданами иностранных государств. Если ребенок тяжело болен, то приоритетным является усыновление той семьей, которая может обеспечить ему должное лечение вне зависимости от гражданства приемных родителей. Смысл усыновления — обеспечение благополучия ребенка, а не прикрепление его любой ценой к территории Российской Федерации. В нынешнем же виде показатель сформулирован так, что Федерация одинаково плохо оценивает как сам факт сиротства, так и усыновление ребенка иностранными гражданами. Особенно это безнравственно в отношении тяжело больных детей: получается, что для максимизации показателя лучше, чтобы ребенок умер на территории России, чем был вылечен за рубежом.

Если из-за такой формулировки показателя органы опеки воспрепятствовали усыновлению хотя бы одного больного ребенка, которому за рубежом могла быть оказана медицинская помощь, невозможная на территории России, то все плюсы остальных показателей не могут оправдать аморальности формулировки рассматриваемого индикатора.

Об иностранном опыте оценки деятельности органов власти, а также о том, является ли система оценки адекватной заменой прямых выборов губернаторов, читайте в следующих колонках.

Автор — заведующий лабораторией Института экономической политики