Программа утилизации чиновников

Президент поддержал инициативу Министерства финансов о сокращении числа чиновников на 20%. К чему это приведет?

Нет никаких причин сомневаться, что руководители федеральных органов власти ответят на это: «Да, господин Президент!» Зачем спорить с начальством, если можно, ничего не меняя, добиться нужного показателя? В любом ведомстве есть вакантные должности, их сокращение — хороший способ уменьшить численность персонала, не уволив ни одного человека. Есть служащие пенсионного возраста. Проводы их на заслуженную и повышенную государственную пенсию также сократят численность служащих, однако слабо отразятся на уровне государственных расходов (вместо заработной платы придется платить пенсию). Есть также огромная армия бухгалтеров, кадровиков, хозяйственных работников. Их можно лишить статуса госслужащего, но сами люди никуда не денутся, продолжат получать заработную плату из бюджета и выполнять прежние обязанности. Разве что пенсия им будет начисляться немного по другим правилам, однако полученная от этого экономия вряд ли существенно снизит дефицит бюджета.

Подобными мерами можно достигнуть поставленной цели без большой крови, выждать год-два, пока не улягутся страсти по сокращению, и вновь выйти к руководству с предложениями о расширении штатов, иначе, мол, выполнять свои функции ведомство ну никак не может. По такому или схожему сценарию проходили все попытки сократить чиновничий аппарат в царской России, СССР и Российской Федерации. Административная реформа в России — это всегда государственная программа утилизации чиновника, когда, подобно продукции АВТОВАЗа, вместо сданного старого чиновника (ведомства) вам выдают нового, а то и сразу двух.

Барьерами на пути оптимизации численности чиновников являются «административный» и «планово-отчетный» фетишизм.

«Административный фетишизм» — это присущее российской парадигме управления представление о том, что для решения любой проблемы необходимо и достаточно создать государственный орган.

Следование данной логике обогатило отечественную бюрократическую реальность такими специфическими органами, как:

- Чеквалап (во времена военного коммунизма — Чрезвычайная Комиссия по заготовке валенок и лаптей),

- аппараты полномочных представителей Президента Российской Федерации в Федеральных округах,

- государственные корпорации (которые вроде и не органы власти, но бюджету от этого не легче),

- службы по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники (есть практически во всех регионах России) и прочая, и прочая…

Создание каждого из этих органов было обусловлено реальной проблемой. Красной армии действительно не хватало лаптей и валенок, но стало ли лучше после создания Чеквалапа? В 1990-х регионы действительно напринимали законов, противоречащих федеральным нормам, но были ли полпреды единственно возможным способом решить эту проблему? И что делают они и их многочисленные аппараты сейчас, когда региональное законодательство уже приведено в соответствие с федеральным, а за отсутствием отклонений пристально бдит прокуратура? России на самом деле нужны инновации, производство и экспорт высокотехнологичной промышленной продукции, но какое отношение к этому имеют Роснано или Ростехнологии? Очевидно, что создание органа в ответ на возникновение любой проблемы ведет не столько к ее решению, сколько к консервации ситуации. Высшее руководство перестает беспокоиться о необходимости глубинных реформ: есть орган, пусть он и решает проблему. Нижестоящие чиновники также не заинтересованы в полном решении проблемы, иначе необходимость в них отпадет: работают ровно так, чтобы высшее руководство видело, что они решают проблему, но не могут решить ее из-за неблагоприятных внешних условий и хронического дефицита ресурсов.

Символом вечного стремления чиновников решать проблемы граждан при нежелании решить их до конца служит памятник Петру I скульптора Фальконе. Внешне все выглядит достаточно прямолинейно: всадник, символизирующий державную волю, попирает копытами коня змея, символизирующего зло. Но если приглядеться повнимательнее, можно увидеть, что устойчивость памятнику придает то, что стоит он на трех точках (пара копыт и хвост коня, сливающийся с телом змея). Получается, что одной из точек опоры власти является зло: уберите змея и Медный Всадник потеряет равновесие. Вечное попирание зла при невозможности и нежелании преодолеть его до конца — один из возможных взглядов на природу государственной власти.

Планово-отчетный фетишизм (подробнее см. Мау В., Стародубровская И. Плановый фетишизм: необходима политико-экономическая оценка // Экономические науки. 1988. №4) — это иллюзия того, что для решения проблемы достаточно внести соответствующий показатель в план или программу, а для успешного управления достаточно строго спрашивать с подчиненных за недостижение планового показателя. В результате умножается бумажная работа ведомств. Вместо решения проблем, проводится мониторинг соответствующих показателей. Один и тот же показатель проверяется сразу несколькими ведомствами, при этом на федеральном и региональном уровнях возрастет потребность в кадрах, чтобы писать и проверять бесконечные отчеты.

Не лучше ситуация и в местном самоуправлении. Навязанная регионам унифицированная модель местного самоуправления привела к тому, что в стране было создано более 20 000 мелких поселений, не обладающих достаточными финансовыми и людскими ресурсами, чтобы быть иметь полноценный орган местного самоуправления. Львиная доля бюджетов таких поселений уходит на содержание органов местного самоуправления, которые не имеют ни возможностей, ни зачастую желания выполнять какие-либо функции, кроме собственного обеспечения. Один из районных руководителей Республики Калмыкия метко назвал таких управленцев «гадами с печатью»: кроме печати, других ресурсов у них нет, а дополнительный самостоятельный чиновник усложняет процесс принятия управленческих решений.

Что же можно сделать для исправления ситуации? Можно предложить три стратегии реформы исполнительной власти: «исход», «формализация» и «аутсорсинг».

Стратегия «исхода» основывается на понимании, что сокращение чиновничьего аппарата само по себе, во-первых, бессмысленно, во-вторых, невозможно. Надо сокращать не людей, а функции государства, уходить из целого ряда отраслей экономики, где при благоприятном инвестиционном климате возможно и желательно доминирование рыночных отношений.

«Формализация» — это не только стандарт выдачи загранпаспортов. Все распределение ресурсов из федерального бюджета должно осуществляться по прозрачным правилам и процедурам. Например, сегодня практически все органы власти в России убеждены, что распределение трансфертов регионам формализовано. Однако эта формализация существует лишь в головах чиновников. Если формула не опубликована, если она меняется каждый год, это все равно, что ее нет, а ресурсы распределяются «в ручном режиме».

Совмещение стратегий «исхода» и «формализации» автоматически приведет к тому, что государство во многом утратит свою привлекательность для жуликов всех мастей. Зачем «деловому человеку» идти на госслужбу, если там не распределяются «в ручном режиме» субсидии автомобилестроению, сельскому хозяйству, легкой и не очень промышленности. Это позволит сэкономить не 43 млрд рублей, как предполагается в ходе нынешнего сокращения чиновников, а сотни миллиардов рублей. Государство будет выполнять только свойственные ему функции, и весь арсенал государственного и общественного контроля над эффективностью расходов можно будет сосредоточить на этих более узких участках.

«Аутсорсинг» уже прочно обосновался в лексиконе российских чиновников, однако масштабы его использования невелики. По этому направлению федерация может вполне использовать наработки Пермского края. Там поставлена задача полностью освободить муниципальный и государственный сектор от штатных сотрудников, занимающихся уборкой помещений, их охраной, оказывающих услуги в сфере общественного питания. На аутсорсинг можно также вывести значительный объем транспортных, бухгалтерских, юридических и IT-услуг. В Канаде, например, на все Министерство финансов приходится одна арендованная машина; что такое «госдача», «персональный водитель», «мигалка», канадские чиновники просто не знают. И ничего — живут.

Автор — руководитель лаборатории Института экономики переходного периода